velikost textu

Účast veřejnosti na řízeních o ochraně životního prostředí v právní teorii a praxi

Upozornění: Informace získané z popisných dat či souborů uložených v Repozitáři závěrečných prací nemohou být použity k výdělečným účelům nebo vydávány za studijní, vědeckou nebo jinou tvůrčí činnost jiné osoby než autora.
Název:
Účast veřejnosti na řízeních o ochraně životního prostředí v právní teorii a praxi
Název v angličtině:
Public participation in environmental decision-making in legal theory and practice
Typ:
Rigorózní práce
Autor:
JUDr. Petra Humlíčková, Ph.D.
Oponenti:
doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc.
JUDr. Michal Sobotka, Ph.D.
Id práce:
73976
Fakulta:
Právnická fakulta (PF)
Pracoviště:
Katedra práva životního prostředí (22-KPZP)
Program studia:
Právo a právní věda (M6805)
Obor studia:
Právo (6835)
Přidělovaný titul:
JUDr.
Datum obhajoby:
2. 7. 2009
Výsledek obhajoby:
Prospěl/a
Jazyk práce:
Čeština
Abstrakt:
7. Závěr Závěrem této práce shrnuji nejen poznatky z provedené komparace českého vnitrostátního práva s právem mezinárodním a komunitárním, ale také výstupy z provedené analýzy. S jejich pomocí se pokouším odpovědět na otázky položené již v úvodu. Institut účasti veřejnosti je jistě oprávněným a užitečným prostředkem současné demokratické společnosti. Pokud je správně používán vede k zefektivnění činnosti státní správy a lepší ochraně životního prostředí. Má své místo všude tam, kde samotné fyzické a právnické osoby chtějí hájit vybraný veřejný zájem a nespoléhat se pouze na stát. Navíc se jedná o nezbytné sekundární oprávnění k právu na příznivé životní prostředí. Úprava tohoto institutu existuje, a to ve všech třech právních úrovních – právu mezinárodním, komunitárním i českém vnitrostátním. Pro mezinárodní právo je hlavním dokumentem Aarhuská úmluva, zda se v českém právním řádu jedná o přímoaplikovatelnou mezinárodní úmluvu ale není zatím jasné. Jejími hlavními výhodami jsou: vzájemná provázanost práva na informace, práva na účast v řízení s přístupem k soudní ochraně a hlavně relativní jednoduchost, stručnost a přitom vysoký standard povinností smluvních stran. Nejdůležitějším požadavkem je umožnit účinnou účast veřejnosti v zásadě na všech řízeních, která by realizace předmětu řízení mohla mít vliv na životní prostředí. Právě účinnost je hlavním cílem i výkladovým prostředkem pro jednotlivá dílčí oprávnění, týkající se činnosti před zahájením řízení, účasti od dostatečně raného stádia, poskytování informací i přístupu k nim, lhůt a konečně i podávání a vyhodnocování připomínek. Požadavky Aarhuské úmluvy jsou reflektovány i v právu komunitárním, tato úprava je ale obsažena ve více směrnicích. Úroveň požadavků je v některých případech vyšší než v Aarhuské úmluvě, na druhé straně některé požadavky Aarhuské úmluvy jsou těmito směrnicemi opomíjeny. Oblastí, ve které jsou požadavky směrnic většinou vyšší, je aktivní i pasivní poskytování informací veřejnosti. Naopak zcela opomíjena je problematika aktivní činnosti žadatele před zahájením řízení a v mnoha směrnicích je právo podávat připomínky zúženo pouze na dotčenou veřejnost. K dodržení mezinárodních závazků České republiky proto nebude stačit pouhá transpozice povinností ukládaných ve směrnicích Evropského společenství, ale bude nutné tyto povinnosti korigovat i ustanoveními Aarhuské úmluvy. K Aarhuské úmluvě přistoupilo i samo Evropské společenství a jako reakci na povinnosti z ní 110 vyplývající přijalo nařízení, které upravuje oprávnění veřejnosti i vůči orgánům a institucím Evropského společenství. Úprava účasti veřejnosti existuje i v českém vnistrostátním právním řádu. Neexistuje ale jako jeden obecně definovaný institut, který probíhá jednotně ve všech typech řízení. Naopak účast veřejnosti je upravena mnoha různými zákony v každé jednotlivé oblasti odlišně. Z této roztříštěnosti plyne nemožnost souhrnného hodnocení, existují totiž právní předpisy, které nejen zcela vyhovují ale i překračují mezinárodní závazky České republiky, na druhé straně jsou stále účinné i předpisy, které těmto závazkům nevyhovují. Podle způsobu úpravy veřejnosti v řízení lze tyto předpisy rozdělit do několika skupin. Okruh účastníků řízení rozšiřují: zákon na ochranu přírody a krajiny, vodní zákon a zákon o integrované prevenci a omezování znečištění, které za určitých podmínek opravňují k účasti v řízení občanská sdružení. Na základě těchto zákonů se sdružení stanou „vedlejšími“ účastníky řízení ve smyslu nového správního řádu a jejich postavení je tedy upraveno nadstandardně. Nevýhodou je omezení těchto oprávnění pouze na občanská sdružení a nikoliv na veřejnost podle požadavků Aarhuské úmluvy. Právo podávat připomínky pro veřejnost, tedy pro úplně každého bez dalších podmínek, upravuje zákon o integrované prevenci a omezování znečištění, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, který se vztahuje k řízení EIA i SEA, a konečně i nový stavební zákon při úpravě územního plánování. Práva veřejnosti v okolních dotčených státech jsou upravena v zásadě na „národní“ nebo vyšší úrovni. Zajímavou novinkou v této oblasti je také diferenciace přístupu k připomínkám, a to podle masovosti podpory, které se jim dostává. Naopak velmi restriktivně je účast veřejnosti upravena atomovým, horním zákonem, zákonem o ekologické újmě nebo zákonem o ochraně veřejného zdraví. Samostatnou zmínku zasluhuje i úprava účasti veřejnosti na přípravě právních předpisů. V oblasti životního prostředí se jedná o nejlepší úpravu v kontextu českého právního řádu, která dosahuje všech požadovaných standardů. Z analýzy dílčích oprávnění v české právní úpravě vyplývají následující poznatky. Česká úprava má nedostatky ve vymezení specifických činností, které neodpovídá požadavkům Aarhuské úmluvy. Obdobná situace je i u vztahu mezi účastníky řízení podle české úpravy a veřejností nebo dotčenou veřejností podle Aarhuské úmluvy. Velmi široká oprávnění úzké skupiny účastníků nevyhovují pojetí účasti podle Aarhuské úmluvy, která klade důraz na „soft participation“. Nedostatky ve vymezení těchto pojmů pak negativně 111 ovlivňují možnost výkonu jednotlivých dílčích oprávnění při účasti veřejnosti. Děje se tak v řízeních na základě zákonů, které pouze zakládají institut vedlejších účastníků řízení podle správního řádu. První sledovanou oblast - aktivní činnost žadatele před zahájením řízení (určení dotčené veřejnosti, poskytování informací, diskuze) - český právní řád vůbec neupravuje a ponechává jej výhradně na vůli žadatele. Naopak v souladu s Aarhuskou úmluvou jsou upraveny otázky týkající se účasti od počátečního stadia řízení, rozumných lhůt pro účast veřejnosti a vyhodnocení výsledků účasti veřejnosti. Úprava poskytování informací je až na výjimky nedostatečná, protože místo dotčené veřejnosti jsou informace poskytovány pouze mnohem užší skupině – účastníkům řízení. Výjimkou jsou řízení podle zákona o IPPC, zákona EIA a územní plánování podle stavebního zákona. Obdobná situace je i situace při úpravě práva podávat připomínky. Pokud zákony upravují pouze institut účastenství, nevyhovují požadavku Aarhuské úmluvy na možnost veřejnosti – tedy každého - podat připomínku. Proti institutu účastenství jasně svědčí i provedená analýza. I finančně saturované a personálně silné nevládní organizace, nemají kapacitu k efektivní účasti v řízení. Z provedené analýzy činnosti vybrané nevládní neziskové organizace vyplývá přetíženost tohoto typu účastníků řízení, což vede k několika důsledkům. Za prvé, organizace je nucena si vybírat mezi jednotlivými řízeními a nikdy tak nepokryje všechny probíhající rozhodovací procesy. Za druhé, v jednotlivých řízeních jsou uplatňovány velmi obdobné připomínky, s nižším standardem požadavků, které jsou při rozhodování respektovány. Ve sporných případech organizace nemá potřebný potenciál účastnit se soudních řízení. Nejzásadnějším důsledkem je účast na jednodušších, spíše krátkodobých kauzách. Jako příklad je možné uvést zkoumanou organizaci působící na okrese Benešov, které zcela rezignovala na hájení zájmů přírody při plánování budoucí dálnice D3. Přes všechny učiněné výhrady ale může být takovýto typ organizace – účastníka řízení velmi úspěšný v prosazování dodržování základních požadavků na ochranu přírody v jednotlivých řízeních. Z výše popsaných poznatků budu vycházet při popisu vhodných úprav de lege ferenda. Paradoxně nejpalčivějším problémem účasti veřejnosti je velmi omezená možnost přístupu k soudům. Nevymahatelnost oprávnění silně ovlivňuje celkovou atmosféru aplikace oprávnění veřejnosti. S tím souvisí i stále nedořešená koncepční otázka formy účasti veřejnosti, a to volba mezi úzkou skupinou s širokými oprávněními na úrovni účastníků řízení a širokou skupinou s právy spíše konzultativními, které požaduje Aarhuské úmluva. Optimální úprava bude 112 spočívat v diferenciaci podle stupně řízení a velikosti dosažené podpory. V průběhu jednotlivých řízení by se měla skupina oprávněná k účasti na řízení ve smyslu Aarhuské úmluvy postupně zužovat. A zároveň by měla mít možnost dosáhnout určitého, kvalifikovaného postavení, pokud získá dostatečnou podporu ze strany veřejnosti. To by vyřešilo i problém „profesionálních“ účastníků, kteří jednají bez skutečné podpory veřejnosti. V každém případě je zapotřebí dát větší prostor neorganizovaným aktivním občanům, vhodnější formou účasti fyzických osob. Samotnou úpravu účasti pak trápí „přeupravenost“ – množství i nových, nebo nově upravovaných předpisů, které zcela neodůvodněně upravují shodné otázky rozdílným způsobem (tento problém se týká především lhůt a jejich počítání). Hojnost dotčených předpisů odvádí pozornost od hlavního cíle celé úpravy - dosažení efektivní účasti veřejnosti a vedle toho vede i k problémům při určování jejich vzájemných vztahů. 113
Abstract v angličtině:
9. Summary This work deals with the public participation in environmental decision-making. The institute of public participation is certainly a legitimate and useful tool of a democratic society. Properly used, it leads to streamlining of government activities and to the better environmental protection. It has its place anywhere where the natural and legal persons are wishing to defend their public interest and not solely rely on the state. In addition, the right to participate is the necessary secondary right to the right to favourable environment. The regulation of public participation do exists in all three levels - international law, ius communitaire and Czech national law. For international law, the main document is Aarhus Convention. It is not yet clear whether it is self-executing treaty in Czech law. Its main advantages are: mutual cohesion of right to information, right to participate and access to justice; the relative simplicity, brevity, and the high standard of obligations of the Parties. The most important requirement is to enable the effective public participation in principle to any decision-making whose subject could have an impact on the environment. The effectiveness is not only the main objective of convention but also the interpretative tool for each partial rights: activities before the start of proceedings, participation from a sufficiently early stage, providing information and access to them, the time-frames and the submission of comments and taking the due account of the comments. The requirements of the Aarhus Convention are reflected in European law, this regulation is included in several directives. The level of requirements is in some cases even higher than in the Aarhus Convention, on the other hand, some of the requirements of the Aarhus Convention are ignored by the following directives. The area, in which the higher levela of requirements is set, is providing the public with information and public acces to information. On the contrary, the issue of the active work of the applicant before the start of proceedings is completely neglected and in many directives the right to submit comments is narrowed only to the public concerned. In consequence, it will not be sufficient for the Czech Republic to meet its international commitments only transposed the obligations imposed by the European Community, but it will be necessary to adjust these obligations under the provisions of the Aarhus Convention. The European Communities themselves are Party of the Aarhus Convention and in response to the obligations deriving from convention, they adopted the regulation that governs the rights of public towards institutions and bodies of the Community. 116 The regulation of public participation exists also in the Czech legal system. However it is not generally defined as one institute that is carried out uniformly in all types of proceedings. On the contrary, public participation is regulated differently in each area by many different act. This fragmentation implies the impossibility of general assessment, there is legislation that not only meets but also exceeds the international obligations, on the other hand, there are still rules that do not comply with those obligations. According to regulation of public participation, these provisions can be divided into several groups. The rights of public concerned is extend by: act on the protection of nature and landscape, water act and act on integrated pollution prevention and control, which under certain conditions, entitle to participate the civic associations. On the basis of these laws, the association will become "secondary" parties within the meaning of the new Code of Administrative Procedure and their position is above Aarhus Convention standard. The disadvantage is the limitation of these rights only to citizens' groups and not to the whole public according to the requirements of the Aarhus Convention. The right to submit comments, that is completely without any further conditions, are governed by: act on integrated pollution prevention and control, act on environmental impact assessment, which refers to EIA and SEA proceedings, and, finally, building act for the land use planning. The rights of the public in the surrounding states are governed on the "national" level or even better. An interesting innovation in this area is also a differentiation of comments, according to their received support. On the contrary, the public participation is very strictly regulated by: nuclear act, mining act, act on environmental damage or the act on the protection of public health. The separate mention deserves also the arrangements for public participation in the preparation of legislation. In this area, environmental legislation has the best regulation in the context of the Czech legal order and meets all required standards. The analysis of public participation raises the following findings. There are some differencies in the relationship between the parties of proceedings in the Czech regulation and the public or the public concerned under the Aarhus Convention. Very broad authorization of limited groups of participants do not comply with the concept of participation under the Aarhus Convention, which places emphasis on "soft participation". Shortcomings in the definition of these concepts in turn negatively affecting the performance of individual rights for public participation. 117 The first area - the activities of applicant before the proceeding (identifying the public concerned, providing information, discussion) - Czech law does not regulate at all and leaves it solely to the prospective applicants. By contrast, the issues relating to are governed in line with the Aarhus Convention: early participation, reasonable time limits and evaluation of results of public participation. The regulation on providing of information is mostly insufficient, because instead of the public concerned the information is provided only to narrower group - the parties of proceedings. Exceptions are proceeding under the act on IPPC, EIA act and land use planning under the building act. A similar situation is also for the rights to submit comments. If the laws govern only the parties of proceeding the requirements of the Aarhus convention are not met. Under the Aarhus convention, the whole public has the right submit their comments and not only some part of the public. The disadvantage of institute of party of proceedings clearly demonstrates also the analysis. Even the personally, financially saturated and strong non-governmental organizations do not have the capacity for effective participation in the proceedings. The analysis of selected NGO´s activities shows congestion of this type of parties, which leads to several consequences. Firstly, the organization is forced to choose between the procedures and it never cover all the ongoing decision-making processes. Secondly, in the procedures a very similar comment are applied, with a lower standard of requirements. These requirements are respected in decision-making. In doubtful cases, the organization has not the necessary potential to participate in judicial proceedings. Most fundamental consequence is participation only in the simpler, more short-term cases. As an example, the analysed organization operating in the district Benešov totally resigned to defending the interests of nature conservation in planning future highway D3. Despite all the reservations this type of organization has been very successful in promoting compliance with the essential requirements for nature protection in the proceedings. The above mentioned knowledge will be assumed to describe the appropriate modifications de lege ferenda. Paradoxically, the most fundamental problem of public participation is limited access to justice. Unenforceability of rights strongly affects the overall atmosphere of public participation. The related conceptual issues is still undecided form of public participation - choice between a close group with broad privileges and large group with rights rather to consultation required by the Aarhus Convention. In my opinion, optimal treatment will be based on differentiation in accordance with the graduation of proceeding and size of formal support. 118 During the proceedings group of public entitled to participate in the proceedings within the meaning of the Aarhus Convention gradually should be narrowed. And at the same time should be able to reach a certain, qualified status if acquired sufficient support from the public. This would address the problem of "professional" actors who act without any real public support. In any case, it is necessary to give bigger field to active citizens by more appropriate form of participation of individuals. The other problem of participation is the huge amount of new or newly prepared legislation which govern the same issues differently (this problem mainly concerns the timeframes). Plenty of different laws and proceedings leads to difficulties in determining their mutual relations and additionally diverts attention from the main objective of the entire regulation - the achievement of effective public participation. 119
Dokumenty
Stáhnout Dokument Autor Typ Velikost
Stáhnout Text práce JUDr. Petra Humlíčková, Ph.D. 878 kB
Stáhnout Abstrakt v českém jazyce JUDr. Petra Humlíčková, Ph.D. 144 kB
Stáhnout Abstrakt anglicky JUDr. Petra Humlíčková, Ph.D. 143 kB
Stáhnout Posudek oponenta doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc. 70 kB
Stáhnout Posudek oponenta JUDr. Michal Sobotka, Ph.D. 66 kB
Stáhnout Záznam o průběhu obhajoby 19 kB