velikost textu

Princip "znečišťovatel platí" v právu životního prostředí

Upozornění: Informace získané z popisných dat či souborů uložených v Repozitáři závěrečných prací nemohou být použity k výdělečným účelům nebo vydávány za studijní, vědeckou nebo jinou tvůrčí činnost jiné osoby než autora.
Název:
Princip "znečišťovatel platí" v právu životního prostředí
Název v angličtině:
Polluter Pays Principle in the Environmental Law
Typ:
Disertační práce
Autor:
JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D.
Školitel:
prof. JUDr. Milan Damohorský, DrSc.
Oponenti:
JUDr. Hana Müllerová, Ph.D.
doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc.
Id práce:
56678
Fakulta:
Právnická fakulta (PF)
Pracoviště:
Katedra práva životního prostředí (22-KPZP)
Program studia:
Teoretické právní vědy (P6801)
Obor studia:
Veřejné právo II - Ústavní právo, správní právo, finanční právo, právo životního prostředí, právo sociálního zabezpečení (VII)
Přidělovaný titul:
Ph.D.
Datum obhajoby:
26. 9. 2011
Výsledek obhajoby:
Prospěl/a
Jazyk práce:
Čeština
Klíčová slova:
znečištění, znečišťovatel, ekologická újma, emisní poplatek, ekologická daň
Klíčová slova v angličtině:
pollution, polluter, environmental damage, emission charge, environmental tax
Abstrakt:
ABSTRAKT k doktorské disertační práce na téma „Princip znečišťovatel platí v právu životního prostředí“ (doktorský studijní program „Teoretické právní vědy“, Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta) 1. Úvod V úvodu práce bude charakterizován princip znečišťovatel platí (PPP - „polluter pays principle“) jako jeden ze základních principů (zásad) práva životního prostředí. Práce bude analyzovat princip znečišťovatel platí z hlediska mezinárodního, evropského a vnitrostátního práva. Dále bude úvodem práce pojednáno o principech práva životního prostředí, mezi které bývají řazeny princip nejvyšší hodnoty, princip vysoké úrovně ochrany, princip trvale udržitelného rozvoje, princip odpovědnosti státu, princip komplexní a integrované ochrany, princip prevence, princip předběžné opatrnosti, princip informovanosti a účasti veřejnosti, princip ekonomické stimulace a v neposlední řadě rovněž princip odpovědnosti původce, který úzce souvisí s principem znečišťovatel platí. Ochrana životního prostředí je od svého počátku provázena snahou formulovat určité obecné postuláty, které by vyjadřovaly, v návaznosti na specifika životního prostředí, její potřebu, účel a vytčené cíle. V různých pramenech práva mezinárodního, evropského i národního se začala objevovat celá řada principů ochrany životního prostředí z nichž mnohé pak postupně doznaly všeobecného uznání. Význam principů práva životního prostředí, stejně jako principů práva vůbec, spočívá v jejich vlivu na tvorbu, interpretaci a aplikaci nových předpisů práva životního prostředí a s tím spojené sjednocování legislativy. Mnohé však slouží i jako interpretační anebo aplikační pomůcka v případě nejasností či pochybností. Princip znečišťovatel platí bude rozebrán v souvislostech s ostatními hlavními principy práva životního prostředí (po stránce věcné i právní). Zejména bude analyzován vztah k principu prevence a k obecnému principu odpovědnosti původce, který spočívá v odpovědnosti za porušení právních povinností ve vztahu k životnímu prostředí. Princip odpovědnosti původce je obecným právním principem, který se ve vztahu k životnímu prostředí začal uplatňovat až se zaváděním jeho ochrany. Ve své podstatě znamená, že každý odpovídá za svou činnost, kterou ohrožuje nebo zhoršuje životní prostředí. Odpovědnost spočívá v náhradě způsobené škody, resp. v odstranění ekologické újmy a v deliktní odpovědnosti za protiprávní jednání, ale i v povinnosti při nakládání s nechtěnými produkty. Zvláštnost principu znečišťovatel platí v oblasti ochrany životního prostředí jako jednom z oborů veřejného práva spočívá v tom, že škody na životním prostředí jsou často nenapravitelné povahy. I proto má princip znečišťovatel platí v oblasti práva životního prostředí mimořádný význam. 1 2. Princip znečišťovatel platí z hlediska mezinárodního práva V této kapitole bude práce pojednávat o provedení principu znečišťovatel platí a problematice odpovědnosti za škody na životním prostředí v instrumentech mezinárodního práva, a to jak právně nezávazných (Deklarace OSN o životním prostředí z roku 1972 či Deklarace o životním prostředí a rozvoji z roku 1992), tak i právně závazných (zejména mezinárodní smlouvy týkající se odpovědnosti za škody na životním prostředí). V nauce mezinárodního práva se lze s pojmem „zásady“ setkat nejméně v pěti odlišných souvislostech a významech.1 Společné jim je, že se většinou užívají v kontrastu ke konkrétním pravidlům. Liší se však v tom, zda tyto „zásady“ jsou výsledkem zobecnění již platných pravidel mezinárodního práva, anebo pod jejich vlivem se taková konkrétní pravidla cestou obyčejovou či smluvní teprve utvářejí. V oblasti mezinárodního práva životního prostředí má termín „zásady“ nejčastější význam ve smyslu stručného označení celé skupiny pozitivněprávních pravidel, jež upravují konkrétní otázku. Tyto situace je nutno odlišit od případu, kdy termín „zásady“ je ve smlouvě použito k vyjádření závazku budoucí konkrétní smluvněprávní úpravy (pacta de contrahendo). Jako příklad lze uvést pravidla mezinárodní odpovědnosti za škody na životním prostředí a zásadu 22 Stockholmské deklarace. Výrazem „princip“ je však doktrinálně využíváno i k tomu, aby se vyslovil požadavek de lege ferenda, vyjadřující společenskou, mnohdy vědecky zdůvodněnou potřebu určité právní úpravy. Objevují se zejména v rezolucích Valného shromáždění OSN a aktech mezinárodních konferencí o životním prostředí. Takovéto programové zásady (lex ferenda) totiž často předznamenávají budoucí závazná pravidla, resp. stimulují jejich vznik ve smluvní nebo obyčejové formě. Příkladem takovýchto programových zásad je právě v práci pojednávaná zásada „znečišťovatel platí“.2 Zásada „znečišťovatel platí“ představuje na evropské úrovni, resp. v rámci států OECD již poměrně dlouho uznávaný a prakticky uplatňovaný ekonomicko-právní princip vedoucí k internalizaci nákladů na ochranu životního prostředí. Tyto náklady jsou přenášeny ze států na skutečné znečišťovatele, kteří svou výrobou či jinou ekonomickou činností zatěžují životní prostředí. Na této regionální úrovni lze již hovořit o pozitivně právních pravidlech, jejichž zobecněným vyjádřením je zásada „znečišťovatel platí“. Může se proto jednat o obecnou zásadu právní ve smyslu pravidla společného vnitrostátním právním řádům mnoha států. Situace v jiných částech světa, zejména v rozvojových zemích, je však dosti odlišná. Na univerzální úrovni tento princip byl sice připomenut v zásadě 16 Deklarace z Rio de Janeira (1992), avšak spíše v obecné a opatrně formulované podobě. Podle této zásady „by státní úřady měly usilovat o to, aby výdaje na životní prostředí braly v úvahu mezinárodní souvislosti, aby byly využívány ekonomické nástroje a aby bylo dodržováno pravidlo, že náklady související se znečištěním by měl v zásadě nést znečišťovatel; přitom by měl být brán ohled na veřejný zájem a neměly by být narušovány mezinárodně obchodní vztahy a investiční aktivity.“ Teprve budoucí vývoj zřejmě ukáže, zda se ze zásady de lege ferenda stane i obecně platné pravidlo, anebo zůstane jako lex lata pouze součástí partikulárního evropského práva a instrumentů OECD. 1 Čepelka, Č., David, D.: Úvod do teorie mezinárodního práva, Spisy PF No. 51, Brno, 1983, s. 100-108; Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné. Obecná část, 3. vyd., MU-Doplněk, Brno, 2002. 2 Šturma, P.: Zásady mezinárodního práva životního prostředí. Šturma, P., Ondřej, J., Zástěrová, J.: Problémy mezinárodněprávní ochrany životního prostředí. Acta Universitate Carolinae, Iuridica 2-3/2002, Praha 2003, str. 9-24. 2 Práce v této části zejména analyzuje mezinárodní smlouvy přijaté v oblasti obecné odpovědnosti za škody na životním prostředí (Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody vzniklé v důsledku činností nebezpečných pro životní prostředí) nebo např. odpovědnosti za znečišťování moří (např. Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené ropným znečištěním nebo Úmluva o zřízení Mezinárodního fondu pro náhradu škod způsobených ropným znečištěním). Problematika odpovědnosti za škody na životním prostředí je předmětem rovněž mezinárodněprávní úpravy. Předmětem činnosti Komise OSN pro mezinárodní právo, resp. Valného shromáždění OSN je zatím zejména problematika řešení přeshraničních škod, včetně škod na životním prostředí. Problematika občanskoprávní odpovědnosti za škody na životním prostředí je předmětem zájmu řady mezinárodních organizací (zejména Rady Evropy, EHK OSN nebo Programu OSN pro životní prostředí – UNEP). Z širšího pohledu lze v současném mezinárodním právu rozlišovat odpovědnost za mezinárodně protiprávní chování (responsibility) a odpovědnost za škodlivé následky vyplývající z činností, které nejsou mezinárodním právem zakázány (liability).3 Odpovědnost za mezinárodně protiprávní chování při řešení škod na životním prostředí je v praxi téměř nevyužitelná, neboť státu se přičítá pouze chování jeho orgánů a dalších osob, které se fakticky podílejí na výkonu vládní moci. Škody na životním prostředí však v převážné většině vznikají z činnosti soukromých osob (fyzických a právnických), jejichž chování se státu nepřičítá. Jako alternativa k odpovědnosti státu za protiprávní chování se jeví možnost založit odpovědnost (liability) na základě samotného vzniku škody na životním prostředí. Tento druhý typ odpovědnosti se prosazuje zejména v oblasti poškozování životního prostředí, které má původ v hospodářské (průmyslové) činnosti. Již Deklarace OSN o životním prostředí (Stockholm, 1972) ve své Zásadě 22 stanovila, že „státy mají povinnost spolupracovat na dalším rozvíjení mezinárodního práva v otázkách odpovědnosti (liability) a náhrady škody obětem znečišťování a jiných škod na životním prostředí, jež byly způsobeny činností prováděnou v rámci jejich jurisdikce nebo činností prováděnou pod jejich kontrolou v oblastech mimo jejich jurisdikci.“4 Od roku 1978 se tématem mezinárodní odpovědnosti za škodlivé následky vyplývající z chování nezakázaného mezinárodním právem (international liability for injurious consequences arising out of acts not prohibited by international law) zabývá Komise OSN pro mezinárodní právo. Valné shromáždění OSN přijalo na základě doporučení Komise OSN pro mezinárodní právo rezoluci č. 61/36 ze dne 4. prosince 2006 (č. A/RES/61/36) s názvem „Rozdělení ztráty v případě přeshraniční škody pocházející z rizikové činnosti“, jejíž přílohu tvoří principy rozdělení ztráty v případě přeshraničních škod způsobených rizikovou činností (celkem 8 principů), 5 a rezoluci č. 62/68 ze dne 16. prosince 2007 (č. A/RES/62/68) s názvem „Zvážení předcházení přeshraničních škod z rizikových činností a rozdělení ztrát z takových škod“, jejíž přílohu tvoří návrh článků o prevenci přeshraničních škod z rizikových činností (celkem 3 Blíže srov. Šturma, P.: Mezinárodní odpovědnost za škodlivé následky činností nezakázaných mezinárodním právem. In: Čepelka, Č., Jílek, D., Šturma, P.: Mezinárodní odpovědnost. MU Brno 2003, zejm. str. 116-117. 4 Viz Potočný, M. a kol.: Dokumenty ke studiu mezinárodního práva a politiky IV., Praha, 1982, str. 850. 5 Blíže srov. Šturma, P.: Návrh Principů rozdělení ztrát v případě přeshraniční škody vzešlé z rizikových činností: příspěvek k rozvoji mezinárodní odpovědnosti za škody na životním prostředí? In: Damohorský, M. (edit.): Pocta Doc. JUDr. Jaroslavovi Drobníkovi, CSc. k jeho 70. narozeninám, PFUK Praha, 2007, str. 217- 229. 3 19 článků). Tyto rezoluce sice představují z hlediska závaznosti pouze pramen soft law, mohou být však předlohou pro budoucí přijetí kodifikační mezinárodní úmluvy v dané oblasti.6 Z mezinárodních smluv, které byly dosud přijaté v oblasti řešení přeshraničních škod, tak lze zmínit zejména Protokol o odpovědnosti a náhradě škody v případě škod způsobených přeshraničním pohybem a zneškodňování nebezpečného odpadu7 sjednaný v Basileji dne 10. prosince 1999 v rámci Úmluvy týkající se kontroly přeshraniční přepravy nebezpečného odpadu a jeho eliminace (Basilej, 1989) nebo Protokol o občanskoprávní odpovědnosti a náhradě za škodu způsobenou účinky průmyslových havárií přesahujícími hranice států na přeshraniční vody8 sjednaný v Kyjevě v roce 2003 k Úmluvě EHK OSN o ochraně a využívání hraničních vodních toků a mezinárodních jezer a Úmluvě EHK OSN o účincích průmyslových havárií přesahujících hranice států (Helsinky, 1992). V roce 1993 byla v rámci Rady Evropy sjednána mezinárodní úmluva o občanské odpovědnosti za škody vzniklé v důsledku činností nebezpečných pro životní prostředí (tzv. „Luganská úmluva“)9. Tato mezinárodní smlouva je jediným mezinárodněprávním pramenem, jehož účelem je komplexní unifikace občanskoprávní odpovědnosti za škody na životním prostředí. Luganská úmluva je založena na objektivní odpovědnosti (strict liability) za škody na životním prostředí způsobenými nebezpečnými činnostmi nebo nebezpečnými látkami. Definice pojmu „škoda na životním prostředí“ zahrnuje a) ztrátu života nebo poškození lidského zdraví, b) ztrátu nebo poškození majetku, c) ztrátu nebo škodu v důsledku zhoršení stavu životního prostředí, nebo d) náklady na preventivní nebo nápravná opatření.10 Za životní prostředí se přitom rozumí nejen přírodní zdroje, ale i majetek tvořící součást kulturního dědictví a charakteristické aspekty krajiny. Náhrada za zhoršení životního prostředí je omezena na náklady na proveditelná preventivní a nápravná opatření. Náprava zahrnuje – pokud je to rozumné - zavedení rovnocenného přírodního zdroje, který byl poškozen, například tam, kde navrácení do původního stavu není možné. Luganská úmluva obsahuje rovněž výjimky, za kterých odpovědnost nevzniká. Jde o případy, kdy škoda byla způsobena jednáním třetí osoby s úmyslem způsobit škodu, respektováním příkazu nebo závazného opatření orgánu veřejné moci, znečišťováním na úrovni přípustné vzhledem k místním okolnostem, nebo nebezpečnou činností prováděnou legálně a v rozumné míře v zájmu osoby, jež utrpěla škodu. Zavinění poškozeného může být důvodem pro snížení nebo vyloučení náhrady za takto vzniklou škodu. Luganská úmluva rovněž požaduje od smluvních stran, aby zajistily, kde je to vhodné vzhledem k rizikům dané činnosti, v souladu s vnitrostátním právem povinnost provozovatelů podílet se na režimu finančního zajištění či pojištění, nebo udržovat jiné finanční záruky (garanční fondy) k pokrytí předepsané odpovědnosti. Úmluva obsahuje i procesní ustanovení. K žalobám na náhradu škody (podávány poškozenými) je příslušný soud místa, kde došlo ke škodě, nebo kde byla prováděna nebezpečná činnost nebo kde má žalovaná strana své obvyklé sídlo. Návrhy nevládních organizací působících 6 Vícha, O.: Rezoluce Valného shromáždění OSN k přeshraničním škodám pocházejícím z rizikových činností. České právo životního prostředí č. 2/2008 (23), str. 49-55. 7 Protocol on Liability and Compensation for Damage Resulting from Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal. 8 Protocol on Civil Liability and Compensation for Damage Caused by the Transboundary Effects of Industrial Accidents on Transboundary Waters. 9 Convention on Civil Liability for Damage resulting from Activities Dangerous to the Environment. 10 Viz čl. 2 odst. 7 Luganské úmluvy. Blíže srov. Sobotka, M.: Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené činnostmi nebezpečnými pro životní prostředí a její promítnutí do českého práva. In: Košičiarová, S.(edit.): Rada Európy a ochrana životného prostredia. Zborník z medzinárodnej konferencie. Právnická fakulta TU v Trnave, Trnava 2008. 4 v ochraně životního prostředí mohou být předloženy pouze u soudu nebo příslušného správního orgánu podle místa, kde se provádí nebo připravuje nebezpečná činnost, nebo kde se mají realizovat požadovaná opatření. Luganská úmluva byla otevřena k podpisu dne 21. června 1993, dosud však nevstoupila v platnost pro nedostatek ratifikace smluvních stran11. Některé státy (např. Dánsko, Německo nebo Velká Británie) navíc deklarovaly, že k této mezinárodní smlouvě vůbec nepřistoupí. Příčinou je patrně to, že rámec nebezpečných činností stanovených Luganskou úmluvou není taxativně stanoven a definice škod na životním prostředí je příliš široká.12 Další dvě skupiny mezinárodních smluv týkajících se odpovědnosti za škod na životním prostředí tvoří smlouvy přijaté v oblasti ochrany moří před znečišťováním a smlouvy přijaté v oblasti jaderné bezpečnosti. K mezinárodním smlouvám přijatým v oblasti ochrany moří před znečišťováním patří zejména Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené ropným znečištěním13 (Brusel, 1969) a její Protokol z roku 1992, Úmluva o zřízení Mezinárodního fondu pro náhradu škod způsobených ropným znečištěním14 (Londýn 1971 a 1992), Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škodu způsobenou naftou ze zásobníků (Londýn, 2001)15 nebo Úmluva o odpovědnosti a náhradě škody související s přepravou škodlivých a nebezpečných látek po moři (Londýn, 1996).16 Na škody na životním prostředí ani na jakoukoli bezprostřední hrozbu takových škod, které vznikly při události, za kterou spadá odpovědnost a náhrada škod do oblasti působnosti některé z výše uvedených smluv, popř. do působnosti Úmluvy o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené při přepravě nebezpečných věcí po silnici, železnici a na plavidlech pro říční plavbu (1989),17 se směrnice 2004/35/ES nevztahuje (viz čl. 4 odst. 2 a příloha č. 4 ke směrnici 2004/35/ES). Obdobě se směrnice 2004/35/ES nevztahuje na škody na životním prostředí nebo jaderná nebezpečí, které mohou být způsobeny činnostmi zahrnutými ve Smlouvě o založení Evropského společenství pro atomovou energii (EUROATOM) nebo událostí či činnostmi, za které odpovědnost nebo náhrada škod spadá do působnosti některé z mezinárodních smluv přijatých v oblasti jaderné bezpečnosti (viz čl. 4 odst. 4 a příloha č. 5 k směrnici 2004/35/ES). Do této skupiny mezinárodních smluv patří Úmluva o odpovědnosti třetích stran v oblasti jaderné energie (Paříž, 1960) a Doplňková dohoda k této úmluvě (Brusel, 1963),18 Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za jaderné škody (Vídeň, 1963),19 Úmluva o doplňkových kompenzacích za jaderné škody (1997),20 Společný protokol k aplikaci Vídeňské úmluvy a 11 Luganskou úmluvu dosud podepsalo 9 států, avšak ani jeden ji neratifikoval; k platnosti je třeba ratifikace alespoň 3 států. 12 K dalším výhradám viz Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí. Univerzita Karlova v Praze, Nakladatelství Karolinum, Praha 1999, str. 33. 13 The International Convention of 27 November 1992 on Civil Liability for Oil Pollution Damage. 14 The International Convention of 27 November 1992 on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage. 15 The International Convention of 23 March 2001 on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage. 16 The International Convention of 3 May 1996 on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous and Noxious Substance by Sea. 17 The International Convention of 10 October 1989 on Civil Liability for Damage Cause dutiny Carriage of Dangerous Goods by Road, rail and Inland Navigation Vessels. 18 The Paris Convention of 29 July 1960 on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy and the Brussels Supplementary Convention of 31 January 1963. 19 The Vienna Convention of 21 May 1963 on Civil Liability for Nuclear Damage. 20 The Convention of 12 September 1997 on Supplementary Compensation for Nuclear Damage. 5 Pařížské úmluvy (1988)21 nebo Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti v oblasti námořní přepravy jaderného materiálu (Brusel, 1971).22 Pro úplnost bude zmíněno i řešení odpovědnosti za škody na životním prostředí přijaté smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě (Washington, 1969) v rámci tzv. antarktického smluvního systému. Jedná se o přílohu VI k Protokolu o ochraně životního prostředí ke Smlouvě o Antarktidě (Stockholm, 2005), která se týká odpovědnosti za ekologické havárie způsobené v oblasti Antarktidy (tj. na pevnině i na moři jižně od 60. rovnoběžky).23 3. Princip znečišťovatel platí z hlediska evropského práva Z hlediska evropského práva je princip znečišťovatel platí uveden mezi základními principy přímo v ustanoveních primárního práva Evropské unie. Podle čl. 174 odst. 2 (ex- 130r) Smlouvy o založení Evropských společenství je politika ES v oblasti životního prostředí založena také na zásadě „znečišťovatel platí“. Mezi tyto základní principy dále patří princip předběžné opatrnosti, princip prevence, princip odpovědnosti původce a princip předcházení škody přímo u zdroje. Písemná práce proto v této části nastíní historický vývoj právní úpravy tohoto principu v komunitární legislativě se zvláštním zaměřením na jeho promítnutí do jednotlivých právních předpisů na úrovni EU a relevantní judikaturu Evropského soudního dvora. Práce se zaměří zejména na právní úpravu obsaženou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (Directive 2004/35/EC of the European Parliament and of the Council on Environmental Liability with regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage), 24 jejímž hlavním účelem je právě provedení zásady znečišťovatel platí v komunitární legislativě. Základní zásadou této směrnice by mělo být to, že provozovatel, jehož činnost způsobila škodu na životním prostředí nebo bezprostřední hrozbu takové škody, je finančně odpovědný. Problematika škod na životním prostředí, resp. ekologické újmy je jednou z nejzávažnějších a zároveň také jednou z nejproblematičtějších otázek ochrany životního prostředí. Proto i její právní řešení patří mezi složité a ne vždy nejlépe propracované aspekty práva životního prostředí. Na evropské úrovni se o společné právní úpravě v oblasti odpovědnosti za škody na životním prostředí začalo hovořit již v devadesátých letech minulého století. V roce 1993 připravila Evropská komise tzv. Zelenou knihu o environmentální odpovědnosti, jako první krok nové komunitární legislativy. K tomuto dokumentu se také konalo společné slyšení Evropského parlamentu, který v roce 1994 požádal Evropskou Komisi o předložení návrhu směrnice o občanskoprávní odpovědnosti za škody na životním prostředí. Jako reakci na výsledky této diskuse se Evropská Komise rozhodla zpracovat tzv. Bílou knihu o odpovědnosti za škodu na životním prostředí, která byla publikována v roce 2000. Tento dokument objasňoval cíle zavedení režimu odpovědnosti za škody na životním prostředí, včetně jeho ekonomických aspektů a respektování principu 21 The Joint Protocol of 21 September 1988 relating to the Application of the Vinna Convention and the Paris Convention. 22 The Brussels Convention of 17 December 1971 relating to the Civil Liability in the Field of Maritime Carriage of Nuclear Material. 23 Annex VI to the Protocol on the Environmental Protection to the Antarctic Treaty – Liability Arising from Environmental Emergencies. Blíže srov. Vícha, O.: Nová příloha k Madridskému Protokolu o odpovědnosti za ekologické havárie v Antarktidě. České právo životního prostředí č. 2/2005 (16), str. 57-62. 24 Úř. věst. L 143, 30.4.2004, s. 357. 6 subsidiarity a proporcionality v právu ES. Společný režim environmentální odpovědnosti potřebuje EU zejména proto, aby byla zajištěna obnova životního prostředí a aby se zlepšila aplikace základních principů práva životního prostředí vyjádřených v Římské smlouvě. Hlavním důvodem pro právní úpravu odpovědnosti za škody na životním prostředí na území Evropské unie je četnost a závažnost škod vznikajících na životním prostředí, především v důsledku jednorázových havárií nebo dlouhodobých úniků různých škodlivin do životního prostředí. Jako příklad takových incidentů na území Evropy lze uvést např. nehodu v chemické továrně v italském Sevesu v roce 1976 (byl to vážný podnět pro změnu komunitární legislativy na úseku odpadů, chemických látek a prevenci ekologických havárií), znečištění řeky Rýna, vzniklé v důsledku požáru v Basilejské továrně Sandoz v roce 1986, kolaps odpadní retenční nádrže v důlních komplexech Aznalcollar ve Španělsku, který v roce 1998 vedl k zamoření Národního parku Donana, havárii nebezpečných látek v rumunském Baia Mare a Baia Borsa a jejich únik do povodí Dunaje v roce 2000 nebo havárie tankeru Erika (2000) nebo Prestige (2002), které vedly k ropnému znečištění pobřeží Francie a Španělska. V současné době je v Evropské unii identifikována na tři sta tisíc míst jako jistě nebo potencionálně kontaminovaných znečišťujícími látkami. Evropská agentura životního prostředí odhaduje náklady na jejich vyčištění mezi 55 -106 miliardami EUR, tj. mezi 0,6- 1,25 % HDP Evropské unie. Účelem směrnice 2004/35/ES je vytvořit právní rámec odpovědnosti za škody na životním prostředí založený na zásadě „znečišťovatel platí“ a na zásadě trvale udržitelného rozvoje. Základním principem této směrnice by tudíž mělo být to, že provozovatel, jehož činnost způsobila škodu na životním prostředí nebo bezprostřední hrozbu takové škody, je finančně odpovědný. Tím mají být provozovatelé nuceni přijímat opatření a rozvíjet postupy ke snižování rizik škod na životním prostředí, aby riziko jejich finanční odpovědnosti bylo sníženo. Směrnice 2004/35/ES se vztahuje pouze na škody na životním prostředí, ke kterým dojde po dni, který je určen směrnicí pro transpozici do vnitrostátního právního řádu (tj. k 30.4.2007). Předmětem regulace směrnice 2004/35/ES tudíž nejsou tzv. staré ekologické zátěže, tj. škody na životním prostředí, které vznikly v minulosti a u kterých není znám původce. Směrnice 2004/35/ES vymezuje základní pojmy a stanoví, co považuje za škodu obecně a co za škodu na životním prostředí. Škoda je chápána jako měřitelná nepříznivá změna v přírodním zdroji nebo měřitelné poškození funkcí přírodního zdroje, ke kterému může dojít přímo nebo nepřímo. Tímto svým vymezením se odlišuje od klasického soukromoprávního chápání a pojímání škody jakožto materiální ztráty na věci, protože škodou je podle této směrnice i ztráta imateriální povahy, kterou je zmiňované poškození funkcí přírodního zdroje. Vedle obecné definice škody však směrnice stanoví konkrétní případy škody, které jsou považovány za škodu na životním prostředí. Směrnice 2004/35/ES se vztahuje na škody na chráněných druzích a přírodních stanovištích, škody na vodě a škody na půdě. V tomto pojetí škod na životním prostředí lze nalézt další odlišnost od klasického pojetí škody na majetku obsaženého v občanském zákoníku, které za škodu považuje pouze materiální ztrátu na vlastnitelných složkách životního prostředí. Podle směrnice je škodou na životním prostředí ztráta, ať již materiální či imateriální, také na složkách životního prostředí, které jsou buď přímo ze zákona (podzemní a povrchová voda) nebo nepřímo na základě jejich povahy (chráněné druhy volně žijících živočichů) vyloučeny z předmětu vlastnictví. Subjektem právní odpovědnosti je provozovatel činností vyjmenovaných v příloze č. 3 ke směrnici 2004/35/ES. Jedná se např. o provozování zařízení podléhajících vydání integrovaného povolení podle zákona o integrované prevenci, provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů podle zákona o odpadech, vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních, nakládání s nebezpečnými 7 chemickými látkami či přípravky, včetně jejich přepravy, nakládání s geneticky modifikovanými organismy nebo o nakládání s těžebním odpadem). Právní odpovědnost vzniká nejen při způsobení škody na životním prostředí, ale také za ohrožení životního prostředí vznikem takové škody. Odpovědnost ve smyslu směrnice 2004/35/ES je založena na principu objektivní odpovědnosti s možností liberace. Pouze škoda na chráněných druzích a přírodních stanovištích způsobená provozovateli neuvedenými v příloze č. 3 je založena na principu subjektivní odpovědnosti, protože vyžaduje ke svému vzniku předpoklad zavinění (úmysl nebo nedbalost). Preventivní a nápravná opatření v určitých případech mohou být provedena příslušným správním orgánem bez ohledu na odpovědnost provozovatele (např. pokud provozovatel nesplnil své povinnosti napravit škody na životním prostředí nebo nelze- li jej zjistit). Směrnice 2004/35/ES se nevztahuje na škody na životním prostředí nebo hrozby těchto škod způsobené vojenskými konflikty, občanskými válkami nebo povstáním, škody na životním prostředí nebo hrozby těchto škod způsobené výjimečným, nezvladatelným a nevyhnutelným přírodním jevem (např. povodně, požáry, zemětřesení, výbuch sopky), škody na životním prostředí nebo hrozby těchto škod, za něž je odpovědnost upravena v určitých mezinárodních smlouvách (např. Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené ropným znečištěním z roku 1992 nebo Úmluva o odpovědnosti a náhradě za škody v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři z roku 1996), plošné znečištění životního prostředí v případech, kde není možné najít příčinnou souvislost mezi škodou a činností provozovatele a na činnosti, jejichž hlavním účelem je zajištění národní obrany nebo mezinárodní bezpečnosti a činnosti, jejichž jediným účelem je ochrana proti přírodním katastrofám. K zabránění vzniku a k nápravě škod na životním prostředí zavádí směrnice 2004/35/ES systém preventivních (čl. 5) a nápravných opatření (čl. 6, 7). K předcházení škodám na životním prostředí mají sloužit preventivní opatření, která mají být prováděna bezodkladně provozovatelem tehdy, když ještě nedošlo ke škodě na životním prostředí, ale hrozí nebezpečí této škody. Členský stát EU má přitom stanovit, že v případě potřeby a rozhodně v případě, kdy bezprostřední hrozba škod na životním prostředí není ani přes preventivní opatření přijatá provozovatelem zažehnána, má provozovatel informovat příslušný orgán co nejdříve o všech podstatných aspektech situace. Příslušný orgán by měl např. požadovat po provozovateli poskytování informací o hrozícím nebezpečí škody nebo o podezření takovéto hrozby, požadovat po provozovateli, aby učinil nezbytná preventivní opatření, dávat provozovateli pokyny, kterými se bude řídit při provádění preventivních opatření, nebo může sám učinit preventivní opatření. Za provádění preventivních opatření je přednostně odpovědný provozovatel. Pokud se ale provozovateli preventivní opatření nezdaří, či není zjištěn odpovědný provozovatel nebo provozovatel není povinen nést náklady na preventivní opatření ve smyslu směrnice 2004/35/ES, může příslušný orgán provést preventivní opatření sám. Pokud již dojde ke vzniku škody na životním prostředí, má provozovatel povinnost informovat příslušný orgán o všech důležitých podstatných aspektech dané situace a současně učinit všechny možné kroky, aby omezil nebo zabránil další škodě na životním prostředí a negativnímu účinku na lidské zdraví nebo dalšímu snížení funkcí a provést nezbytná nápravná opatření. Příslušný orgán má mít obdobná oprávnění jako v souvislosti s ukládáním preventivních opatření také ve vztahu k ukládání nápravných opatření. Provozovatel má zjistit, v souladu s přílohou č. 2 ke směrnici 2004/35/ES, možná nápravná opatření a předložit je příslušnému orgánu ke schválení, pokud je příslušný orgán neučinil sám. Příslušný orgán po provedení řízení má rozhodnout, která nápravná opatření se mají provádět. 8 Náklady na preventivní a nápravná opatření má nést primárně provozovatel, který způsobil škodu na životním prostředí a který je za ni právně odpovědný. Pokud provedl opatření příslušný orgán, mají být podle směrnice 2004/35/ES jím vynaložené náklady vymáhány na provozovateli. K vymáhání nákladů mohou být přitom využity i zajišťovací prostředky v podobě zastavení majetku provozovatele nebo jiné vhodné jistoty. Příslušný orgán ovšem může úhradu nákladů nepožadovat, pokud by náklady na vymáhání byly vyšší než získaná částka, nebo v případě, že provozovatele nelze identifikovat. Dále směrnice 2004/35/ES obsahuje liberační důvody, které pokud provozovatel prokáže, nemusí nést náklady na preventivní a nápravná opatření. Mezi obligatorní liberační důvody patří skutečnost, že škoda byla způsobena třetí stranou nebo v důsledku její činnosti, ačkoli byla provozovatelem provedena všechna nezbytná bezpečnostní opatření, aby k této škodě nedošlo, nebo byla škoda důsledkem toho, že provozovatel postupoval v souladu s příkazy a pokyny správního orgánu. Členské státy EU mají určit příslušné orgány odpovědné za plnění povinností stanovených touto směrnicí (čl. 11). Tento orgán bude mít povinnost označit provozovatele, který způsobil škodu na životním prostředí nebo nebezpečné ohrožení takovou škodou, stanovit rozsah škody a určí, která nápravná opatření by měla být učiněna s ohledem na přílohu II k této směrnici. Tento orgán bude navíc oprávněn požadovat na provozovateli, aby provedl vlastní hodnocení a dodal nezbytné informace a údaje. Příslušný orgán má mít možnost zmocnit nebo požádat o provedení preventivních nebo nápravných opatření třetí stranu, tj. specializovanou právnickou nebo fyzickou osobu, která je k provedení těchto opatření odborně a technicky způsobilá. Směrnice 2004/35/ES určuje taxativním způsobem právnické nebo fyzické osoby, které jsou oprávněny podat příslušnému orgánu žádost o podniknutí kroků podle této směrnice a předložit poznatky o škodě na životním prostředí nebo nebezpečné hrozbě takové škody (čl. 12 odst. 1). Členské státy EU nemají povinnost toto oprávnění připustit v případě bezprostředního nebezpečí škody, což platí ve stejném případě také o právu na poskytnutí informací (čl. 12 odst. 5). Právnickými nebo fyzickými osobami, které jsou oprávněny podat takovou žádost, jsou osoby dotčené nebo pravděpodobně v budoucnu dotčené škodou na životním prostředí, nebo osoby mající dostatečný zájem o rozhodování o životním prostředí ve vztahu ke škodě, nebo osoby, které prohlašují, že byly poškozeny na právech, jestliže správní právo procesní příslušného státu vyžaduje takový předpoklad. Prokáže-li žádost hodnověrným způsobem existenci škody, pak příslušný orgán takovou žádost zváží a dá možnost se vyjádřit také příslušnému provozovateli. Osoba, která podala žádost, má právo na informace o rozhodnutí, které příslušný orgán učinil nebo informace o zamítnutí žádosti a příslušný orgán uvede důvody, které ho k tomu vedly, pokud je poskytnutí těchto informací možné a je v souladu s právem daného členského státu. Oprávněné osoby mají mít dále právo na přístup k soudu nebo jinému nezávislému orgánu příslušnému přezkoumat procesní a hmotně-právní zákonnost rozhodnutí, činností nebo nečinností příslušného orgánu (čl. 13 odst. 1). V práci budou rozebrány rovněž další právní akty EU, které určitým způsobem provádějí princip znečišťovatel platí. Půjde zejména o jednotlivé právní akty přijaté v oblasti ochrany jednotlivých složek životního prostředí, jako jsou např.: - směrnice Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků,25 ve znění pozdějších předpisů, 25 Uř. věst. L 103, 25.4.1979, s. 1. 9 - směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých projektů na životní prostředí,26 ve znění pozdějších předpisů, - směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin,27 ve znění pozdějších předpisů, - směrnice Rady 96/82/ES o omezování rizik závažných havárií spojených s nebezpečnými látkami,28 ve znění pozdějších předpisů, - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky,29 - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů určitých plánů a programů na životní prostředí,30 ve znění pozdějších předpisů, - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/21/ES o nakládání s odpady z těžebního průmyslu a o změně směrnice 2004/35/ES,31 - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/118/ES o ochraně podzemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu,32 - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES o integrované prevenci a omezování znečištění,33 - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES o odpadech a o zrušení některých směrnic,34 - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 o geologickém ukládání oxidu uhličitého a o změně směrnice Rady 85/337/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES, 2001/80/ES, 2004/35/ES, 2006/12/ES a 2008/1/ES a nařízení (ES) č. 1013/2006.35 Práce rovněž přihlédne k ekologické daňové reformě a implementaci směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, ve vazbě na uplatňování zásady znečišťovatel platí. Práce rovněž v této části pojedná o související judikatuře ESD, která se týká principu „znečišťovatel platí“. Evropský soudní dvůr zejména ve svém rozsudku ze dne 5. března 2010 (C-378/08) konstatoval, že „nejsou-li v případě znečištění životního prostředí splněny podmínky ratione temporis nebo ratione materiae směrnice 2004/35/ES, řídí se taková situace vnitrostátním právem, přičemž musí být dodržena ustanovení Smlouvy a nesmí tím být dotčeny jiné akty sekundárního práva. Směrnice 2004/35/ES nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která dovoluje příslušnému orgánu jednajícímu v rámci této směrnice, aby stanovil domněnku příčinné souvislosti mezi provozovateli a zjištěným znečištěním, včetně případu difúzního znečištění, z toho důvodu, že se jejich zařízení nacházejí v blízkosti znečištěné oblasti. Nicméně podle zásady „znečišťovatel platí“ musí tento orgán pro účely 26 Úř. věst. L 175, 5.7.1985, s. 40. 27 Úř. věst. L 206, 22.7.1992, s. 7. 28 Úř. věst. L 10, 14.1.1997, s. 410. 29 Úř. věst. L 327, 22.12.2000, s. 275. 30 Úř. věst. L 197, 21.7.2001, s. 30. 31 Úř. věst. L 102, 11.4.2006, str. 15. K tomu blíže srov. Vícha, O.: Nejnovější přístupy EU k nakládání s těžebními odpady. Ekologie a právo č. 6/2007, str. 2-9. 32 Úř. věst. L 372, 27.12.2006, s. 19. 33 Úř věst. L 24, 29.1.2008, s. 8. 34 Úř. věst. L 312, 22.11.2008, s. 3. 35 Úř. věst. L 140, 5.6.2009, s. 114. Blíže srov. Handrlica, J.: Právní rámec pro projekty zachycování a skladování oxidu uhličitého (Carbon Capture and Storage, CCS). České právo životního prostředí č. 1/2008 (22), str. 22-28. 10 stanovení takové domněnky příčinné souvislosti disponovat věrohodnými důkazy, které jeho domněnku mohou podložit, jako například skutečnost, že se zjištěné znečištění vyskytuje v blízkosti zařízení provozovatele, nebo shoda mezi zjištěnými znečišťujícími látkami a složkami používanými uvedeným provozovatelem v rámci jeho činností. Článek 3 odst. 1, čl. 4 odst. 5 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2004/35/ES je třeba vykládat v tom smyslu, že když příslušný orgán rozhodne o uložení opatření k nápravě škod na životním prostředí provozovatelům, jejichž činnosti spadají pod přílohu III této směrnice, není povinen prokázat zaviněné jednání - ať již úmyslné, či nedbalostní, zejména pak úmysl způsobit škodlivý následek - ze strany provozovatelů, jejichž činnosti jsou považovány za příčinu škod na životním prostředí. Naproti tomu tomuto orgánu přísluší jednak, aby předem identifikoval zdroj zjištěného znečištění, přičemž v tomto ohledu disponuje širokým prostorem pro uvážení, pokud jde o postupy a prostředky, které je třeba zvolit, jakož i o délku trvání takového šetření. Dále je tento orgán povinen podle vnitrostátních pravidel o dokazování prokázat příčinnou souvislost mezi činnostmi provozovatelů, na něž se vztahují nápravná opatření, a tímto znečištěním.“ Evropský soudní dvůr dále ve svém rozsudku ze dne 9. března 2010 (ve spojených věcech C-379/08 a C-380/08) konstatoval, že „článek 7 a čl. 11 odst. 4 směrnice 2004/35/ES, ve spojení s přílohou II této směrnice, musí být vykládány v tom smyslu, že příslušný orgán je oprávněn podstatně změnit opatření k nápravě škod na životním prostředí, o nichž bylo rozhodnuto v kontradiktorním řízení vedeném ve spolupráci s dotyčnými provozovateli a která již byla vykonána nebo jejichž výkon již započal. Nicméně za účelem přijetí takového rozhodnutí je tento orgán povinen vyslechnout provozovatele, kterým se taková opatření ukládají, s výjimkou případu, kdy si naléhavost stavu životního prostředí vyžaduje okamžitý zásah ze strany příslušného orgánu; je výše uvedený orgán rovněž povinen vyzvat zejména osoby, na jejichž pozemku se mají tato opatření provádět, aby předložily svá vyjádření, a tato vyjádření zohlední a tento orgán musí přihlédnout ke kritériím uvedeným v bodě 1.3.1 přílohy II směrnice 2004/35/ES a uvést ve svém rozhodnutí důvody, na nichž se jeho volba zakládá, a případně důvody, které mohou ospravedlnit to, že nemusel nebo nemohl být proveden důkladný přezkum zohledňující výše uvedená kritéria, například z důvodu naléhavosti stavu životního prostředí. Za takových okolností, jako jsou okolnosti věcí v původním řízení nebrání směrnice 2004/35/ES vnitrostátní právní úpravě, která příslušnému orgánu dovoluje, aby provozovatelům, kterých se týkají opatření k nápravě škod na životním prostředí, výkon práva užívat jejich pozemky podmínil tím, že provedou práce vyžadované těmito opatřeními, a to i tehdy, když uvedené pozemky nejsou dotčeny těmito opatřeními z důvodu, že již byly předmětem dřívějších „sanačních“ opatření, nebo že nikdy nebyly znečištěny. Takové opatření však musí být odůvodněno cílem zabránit zhoršení stavu životního prostředí v místech, kde jsou výše uvedená opatření prováděna, nebo podle zásady obezřetnosti cílem předejít vzniku nebo opětovnému výskytu dalších škod na životním prostředí na výše uvedených pozemcích provozovatelů přilehlých k celému mořskému břehu, který je předmětem výše uvedených nápravných opatření.“ 4. Princip znečišťovatel platí ve vnitrostátním právním řádu ČR Princip znečišťovatel platí se prostřednictvím mezinárodního práva a práva Evropské unie prosazuje i ve vnitrostátním právu České republiky. V oblasti soukromého práva se princip znečišťovatel platí odráží zejména v právní úpravě odpovědnosti za škodu a zejména odpovědnosti za škodu způsobenou provozní 11 činností. Podrobněji bude v této části zmíněn zejména vztah soukromoprávní úpravy obsažené v platném občanském zákoníku (resp. v navrhované nové kodexové úpravě občanského práva) k předpisům v oblasti ochrany životního prostředí. Meze využití institutu náhrady škody pro nápravu ztrát na životním prostředí jsou však omezené, neboť spočívají zejména v nezbytnosti její přesné kvantifikace, možnosti uplatňovat ji jen na „vlastnitelné složky životního prostředí“ a zejména v principu volné dispozice (včetně absence účelové vázanosti získaných prostředků). Tyto skutečnosti spolu s problémy prokazování kauzality, někdy též zavinění a poměrně krátkých lhůt k uplatňování náhrady škody, pak činí institut náhrady škody v klasickém pojetí pro ochranu životního prostředí v širší míře v podstatě nepoužitelný. V oblasti práva veřejného se princip znečišťovatel platí promítá do jednotlivých právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí, a to zejména ve formě různých ekonomických nástrojů (poplatky, odvody, daně a další platby). Práce zejména pojedná o právních předpisech složkového charakteru (zákon o ochraně ovzduší, zákon o odpadech, vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu), které obsahují jednak právní úpravu ekonomických nástrojů (např. poplatky za vypouštění odpadních vod, poplatky za znečišťování ovzduší, poplatky za ukládání odpadů) nebo nápravných opatření k odstranění závadného stavu. Rovněž v české právní úpravě je princip znečišťovatel platí upraven na obecné úrovni v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. V tomto zákoně sice není princip znečišťovatel platí uveden mezi základními zásadami ochrany životního prostředí, ale je specifikován zejména prostřednictvím institutu odpovědnosti za ekologickou újmu (§ 27) nebo obecné úpravy ekonomických nástrojů (§ 31). Za znečišťování životního prostředí, případně jeho složek a za hospodářské využívání přírodních zdrojů platí fyzické nebo právnické osoby daně, poplatky, odvody a další platby, stanoví-li tak zvláštní předpisy (§ 31 zákona č. 17/1992 Sb.). Definice ekologické újmy je obsažena v § 10 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, kde je vymezena jako „ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti.“ Ekologická újma je tak pojímána primárně jako imateriální ztráta na životním prostředí, je vnímána jako celospolečenská ztráta, kterou nepociťuje pouze jeden subjekt, např. vlastník, ale celá veřejnost. Ekologická újma může vzniknout i na těch složkách životního prostředí, které nejsou předmětem vlastnického práva, může vzniknout jak z oprávněné, tak i z nelegální lidské činnosti. Může vzniknout a projevit se jako zjevná ztráta na životním prostředí nebo může existovat latentně a projevit se až za několik let od jejího vzniku (tady se jedná o případ tzv. starých zátěží). Ekologická újma vzniká na rozdíl od škody i na těch složkách životního prostředí, které nejsou či nemohou být věcmi (ovzduší) a nejsou předmětem vlastnictví (povrchové a podzemní vody, volně žijící živočichové, jeskyně). Ke ztrátám na životní prostředí dochází na věcech, které nemusí být výlučně nebo převážně výsledkem lidské činnosti (např. pěstovaný les ve školkách), resp. nemusí být výsledkem této činnosti vůbec (planě rostoucí dřeviny). Ekologická újma může být pociťována jako ztráta nejen vlastníkem věci, ale, vzhledem k předchozím odstavcům, i jako ztráta celé společnosti. Je to ztráta nejen v materiálním a ekonomickém, ale i biologickém, estetickém, sociálním či kulturním pohledu (např. zásah do krajinného rázu). Ekologická újma je obtížně vyčíslitelná, lze ji určit jen nepřímo, kvantifikace v penězích je problematická, často pro komplikovanost hodnotících metod a 12 spornost ohodnocení předmětu ochrany (typů přírodních stanovišť, složek krajiny, krajinného rázu, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin).36 Ekologická újma je rovněž obtížně napravitelná, v praxi přichází v úvahu nejčastěji uvedení do původního stavu (to ovšem v praxi stejně není absolutní) a tak dochází na alternativní řešení, kterými jsou kompenzační opatření. Na rozdíl od klasické škody u ekologické újmy nepřichází v úvahu finanční náhrada, možné je pouze vyčíslit náklady na uvedení do původního stavu či na provedení kompenzačních opatření. Na rozdíl od škody ekologická újma může působit nejen zjevně, ale i skrytě, resp. může se projevit až za několik let od svého vzniku. Předpoklady vzniku odpovědnosti za ekologickou újmu jsou stanoveny v § 27 odst. 1 zákona č. 17/1992 Sb. Podle tohoto ustanovení platí, že každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu, je povinen obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné, je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje. Způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti má stanovit zvláštní předpis, který však dosud nebyl přijat. Pojem poškozování životního prostředí definuje zákon č. 17/1992 Sb. v § 8 odst.2 jako zhoršování jeho stavu znečišťováním nebo jinou lidskou činností nad míru stanovenou zvláštními předpisy. V ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 17/1992 Sb. je upravena definice pojmu znečišťování. Jedná se o vnášení takových fyzikálních, chemických nebo biologických činitelů do životního prostředí v důsledku lidské činnosti, které jsou svou podstatou nebo množstvím cizorodé pro dané prostředí. Z uvedené definice poškozování životního prostředí vyplývá, že k odpovědnosti za ekologickou újmu dochází teprve porušováním právních povinností subjektu v takové míře, při které dojde k překročení mezních hodnot, určujících hranici, kdy je překročena únosnost zatížení životního prostředí.37 Jiným protiprávním jednáním podle § 27 odst.1 zákona č. 17/1992 Sb. může být porušení právní povinnosti stanovené zákonem, správním aktem vydaným na základě zákona nebo z veřejnoprávní smlouvy. Způsobení vzniku ekologické újmy jako následek jednání je dalším předpokladem vzniku odpovědnosti za ekologickou újmu. Příčinná souvislost mezi protiprávním jednáním a způsobením ekologické újmy jako škodlivého následku je třetím nezbytným předpokladem pro uplatnění právní odpovědnosti za ztráty na životním prostředí. Její prokázání je však jednou z největších problémů praktické aplikace. Mezi funkce odpovědnosti za ekologickou újmu patří funkce reparační a funkce kompenzační. Reparační funkce spočívá v nápravě ekologické újmy způsobené protiprávním jednáním, obnovením přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Kompenzační funkce spočívá v náhradním plnění, není-li uvedení do původního stavu možné či účelné. Podle § 27 odst. 1 zákona č. 17/1992 Sb. je náprava ekologické újmy možná třemi způsoby. V první řadě je to obnova přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Hovoří se o naturální restituci, uvedení do původního stavu. Za předpokladu, že toto není možné nebo účelné, má původce povinnost provést náhradní opatření (kompenzační opatření) jiným způsobem. Poslední možností nápravy ekologické újmy je náhrada v penězích. Zde měl zřejmě zákonodárce na mysli rovněž formu kompenzace, kdy původce sám neprovádí nápravná opatření, ale hradí pouze finanční náklady spojené s provedením tohoto nápravného opatření. Uplatňování tohoto ustanovení však v praxi značně komplikuje fakt, že dodnes 36 Např. tzv. Hessenská metoda či metoda z ní vycházející, navržená kolektivem pod vedením Doc. Sejáka a Ing. Dejmala: Hodnocení a oceňování biotopů ČR. ČEÚ, Praha 2003. 37 Pekárek M.a kol.: Ekologická újma a právní odpovědnost. Sborník příspěvků. MU v Brně, 1993, str. 20. 13 nebylo naplněno zmocnění, podle kterého způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti stanoví zvláštní právní předpis. Důvodem je ovšem mimo jiné značná obtížnost výpočtu ekologické újmy, a to z toho důvodu, že se jedná o ztrátu imateriální. Jelikož zákon č. 17/1992 Sb. postrádá určení konkrétních správních orgánů a procesní ustanovení pro nápravná opatření, je zajištění nápravy ekologické újmy v praxi řešeno na základě zvláštních zákonů, týkajících se ochrany jednotlivých složek životního prostředí (např. zákon o ochraně přírody a krajiny, vodní zákon, lesní zákon) nebo ochrany před zvláštními zdroji ohrožení (např. atomový zákon). Jednotlivé složkové či zdrojové (technické) zvláštní zákony tak zakotvují jednak náhradu za ztráty či oslabení produkčních funkcí (např. horní zákon, lesní zákon), nebo nápravy ztrát či oslabení mimoprodukčních funkcí (např. zákon o ochraně přírody a krajiny). Způsob nápravy újmy na životním prostředí, resp. jednotlivých přírodních zdrojích, lze nalézt zejména v podobě institutu nápravných opatření v jednotlivých zvláštních právních předpisech na úseku ochrany životního prostředí (např. zákon o ochraně přírody, vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, lesní zákon, zákon o ochraně ovzduší, zákon o odpadech, zákon o nakládání s geneticky modifikovanými organismy, zákon o integrované prevenci). Jedná se o specifický právní nástroj nápravy ekologicky závadného stavu. V zásadě jsou tato nápravná opatření vázána na porušení právních předpisů a jsou nařizována osobě, která se tohoto porušení právních předpisů dopustila, tedy i původci případné ekologické újmy. Výjimky z tohoto pravidla představuje právní úprava obsažená v § 42 odst. 2 a 4 vodního zákona (odstraňování následků nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo havárií) nebo v § 35 horního zákona (zajišťování a likvidace starých důlních děl). Jiným průlomem do zásady, že nápravná opatření a nápravu škod na životním prostředí hradí jejich původce, je možnost dobrovolného příspěvku na tento typ škod. Jedná se zejména o příspěvek ze Státního fondu životního prostředí ČR poskytovaný vlastníkovi nebo nájemci pozemku na zmírnění ekonomických důsledků vyplývajících z uložených nápravných opatření podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (§ 3 odst. 5 zákona č. 334/1992 Sb.). Z oblasti legislativy průřezového (horizontálního) charakteru se práce dále zaměří na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů.38 Zákon č. 167/2008 Sb. provádí princip „znečišťovatel platí“ a je založen na objektivní odpovědnosti (za výsledek). Zákon č.167/2008 Sb. upravuje práva a povinnosti osob při předcházení ekologické újmě a při její nápravě, došlo-li k ní nebo hrozí-li bezprostředně na chráněných druzích volně žijících živočichů či planě rostoucích rostlin, na přírodních stanovištích vymezených tímto zákonem, na vodě nebo půdě, a dále výkon státní správy v této oblasti Zákon č. 167/2008 Sb. - stejně jako směrnice 2004/35/ES, kterou transponuje do právního řádu ČR - se vztahuje na vznik nebo bezprostřední hrozbu ekologické újmy na všech třech složkách životního prostředí (vybrané části přírody, voda a půda), je-li způsobena provozní činností uvedenou v příloze č. 1 k tomuto zákonu a za předpokladů stanovených tímto zákonem (vznik ekologické újmy, provozní činnost, příčinná souvislost); mezi vybrané provozní činnosti uvedené v příloze č. 1 k návrhu zákona patří provozování zařízení podléhajících vydání integrovaného povolení podle zákona o integrované prevenci (č. 76/2002 Sb.), provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů 38 Stejskal, V., Vícha, O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti. Leges Praha, 2009, 336 s. 14 podléhajících souhlasu podle zákona o odpadech (č. 185/2001 Sb.), vypouštění odpadních vod do povrchových nebo podzemních vod, čerpání znečištěných podzemních vod a jejich následné odvádění do vod povrchových nebo podzemních, odběr povrchových nebo podzemních vod, čerpání povrchových nebo podzemních vod a jejich následné vypouštění do těchto vod za účelem získání tepelné energie, vzdouvání nebo akumulace povrchových vod podléhající povolení podle vodního zákona a zacházení se závadnými látkami podle vodního zákona (č. 254/2001 Sb.), nakládání s nebezpečnými chemickými látkami a přípravky podle zákona o chemických látkách a přípravcích (č. 356/2003 Sb.), přípravky na ochranu rostlin podle zákona o rostlinolékařské péči (č. 326/2004 Sb.) nebo biocidními přípravky podle zákona o podmínkách uvádění biocidních přípravků a účinných látek na trh (č. 120/2002 Sb.), resp. podle zákona o ochraně veřejného zdraví (č. 258/2000 Sb.), přeprava nebezpečných chemických látek a nebezpečných chemických přípravků potrubím nebo v železniční, silniční, vodní vnitrozemské, letecké nebo námořní dopravě podle zákona o drahách (č. 266/1994 Sb.), zákona o silniční dopravě (č. 111/1994 Sb.), zákona o vnitrozemské plavbě (č. 114/1995 Sb.) nebo zákona o námořní plavbě (č. 61/2000 Sb.), přeshraniční přeprava odpadů podle zákona o odpadech (č. 185/2001 Sb.), provozování stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší podléhajících povolení podle zákona o ovzduší (č. 86/2002 Sb.), nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty podléhající povolení podle zákona o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty (č. 78/2004 Sb.) a nakládání s odpadem z těžebního průmyslu podle zákona č. 157/2009 Sb. Zákon č. 167/2008 Sb. se dále vztahuje na vznik nebo bezprostřední hrozbu ekologické újmy na vybraných částech přírody (chráněných druzích nebo přírodních stanovištích), je-li způsobena provozní činností neuvedenou v příloze č. 1 k tomuto zákonu, za předpokladů stanovených zákonem (vznik ekologické újmy, zavinění u fyzických osob nebo protiprávnost u právnických osob a příčinná souvislost). Zákon č. 167/2008 Sb. zavádí k zabránění vzniku a k nápravě ekologické újmy systém preventivních a nápravných opaření, která je ze zákona povinen provádět provozovatel. Provozovatel je povinen předcházet vzniku ekologické újmy a v rozsahu stanoveném zákonem přijímat preventivní opatření. Provozovatel, který svou provozní činností způsobí ekologickou újmu, je povinen v rozsahu stanoveném zákonem přijímat nápravná opatření. Za provádění preventivních a nápravných opatření je přednostně odpovědný provozovatel (znečišťovatel), který má nést rovněž náklady na tato opatření. V určitých případech však tato opatření mohou být provedena příslušným orgánem bez ohledu na odpovědnost provozovatele (např. pokud provozovatel nesplnil svou povinnosti napravit ekologickou újmu nebo nelze-li jej zjistit). 5. Závěr Cílem písemné práce bude komplexní analýza právní úpravy v oblasti vymezeném tématem, a to jak platného právního stavu, tak rovněž s přihlédnutím k probíhající legislativní činnosti, k soudní judikatuře a k vlivu komunitárního a mezinárodního práva. Na základě takto pojaté analýzy lze v jednotlivých aspektech navrhnout konkrétní zlepšení de lega ferenda s cílem posílit uplatňování principu znečišťovatel platí ve vnitrostátním právním řádu ČR. V Praze dne 24. března 2010 JUDr. Ondřej Vícha 15
Abstract v angličtině:
ABSTRACT of the dissertation “Polluter Pays Principle in the Environmental Law” JUDr. Ondřej Vícha The Doctoral Program¨”Theoretical Legal Sciences”, Law Faculty, Charles University in Prague This thesis deals with the legal aspects of the the polluter pays principle (PPP) within the environmental law. The aim of this thesis is to provide an overview of current definitions of this principle and its application in the International, European and national Czech law. The text is devided into ten chapters. After the introduction, the thesis ruminates on legal principles in general, their status and function in the legal system and in the environmental law specially. The third part holds forth on development and functions of the PPP and its relation to other legal principles of the environmental law. The polluter-pays principle represents among the OECD countries, respectively at the European level, for quite a long recognized and practically applied economic and legal principles leading to internalize the costs of environmental protection, which are transferred from states to the real polluters, who pollutes environment by their production or other economic activities. The history of this principle reflects a gradual shift in meaning. At first, the Recommendations of the OECD and the EC referred to the principle as a means of preventive the distortion of competition (instrument of harmonization intended to ensure the smooth functioning of the common market); later it formed the basis both for internalizing chronic pollution (instrument of redistribution) and preventive it (instrument of prevention); finally it served to guarantee the integrated reparation of damage (curative instrument). In addition, this part names the main instruments implementing the PPP, which are primarily environmental liability, environmental taxes and charges, tradable permits and credits (systems of emissions trading) or environmental subsidies. The fourth chapter deal with recommendations of the OECD regarding polluter pays principle. In 1972, the OECD Council adopted the Recommendation on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies which incorporates the first formulation, at the international level, of the Polluter-pays Principle as an economic principle for allocating the costs of pollution control. In 1974, the polluter pays principle was subsequently developed by the OECD Recommendation on Implementation of the Polluter- Pays Principle. At the outset, the polluter pays principle had been devised largely in the context of continuing or chronic pollution that needed to be reduced progressively to an acceptable level. In 1989, OECD recognised in the Recommendation on the Application of the Polluter Pays Principle to Accidental Pollution that the principle was also applicable to accidental pollution. The fifth chapter is focused on the implementation of the PPP in the international law. There are many references to the PPP in the international law. An important step towards the recognition of the PPP in a broad sense on a global level was made in 1992 with the adoption of the Rio Declaration on Environment and Development. The PPP has also been explicitly incorporated in a number of international environmental instruments and texts. Some international agreements refer to the PPP as “a general principle of international environmental law”. This chapter is focused especially on international agreements dealing with environmental liability in relation to specific fields (e.g. Lugano Convetion, Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage, Antarctica Liability Annex, Basel Liability Protocol, Kyiv Liability Protocol or Nagoya-Kuala Lumpur Supplementary Protocol on Liability and Redress to the Cartagena Protocol on Biosafety). The six chapter deals with the implementation of the PPP in the european (EC/EU) law. The PPP was incorporated into the Treaty Establishing the European Community through the adoption of the Single European Act, thought it has existed at Community level since 1975. The PPP is now enshrined in Art. 191 par. 2 of the Treaty of the Functioning of the EU. Since its introduction into the Treaty, the PPP has not been defined as such in EC/EU legal act. EC/EU directives apply to the PPP to certain areas of environmental protection (e.g. water policy, waste treatment, taxation of energy products and electricity). Environmental Liability Directive is discussed separately as an example of the administrative tools in the implementation of the PPP. The seven chapter provide an analysis and assessment of implementation of the PPP in the Czech national law. The main focus is with environmental liability, remedial measures and economic instruments (environmental taxes, charges and emmission trading) applied in different branches of Czech environmental law. The eight chapter provides a brief overwiev of the implementation of the PPP in the United States law (CERCLA, Atomic Act and emmission trading programmes). The last two chapters concludes with summing up the main findings and call for a broader use of polluter pays principle. The PPP started out as an economic principle (among OECD and EU countries) and has recently become a legal one. It has not yet been codified, for its content has changed and will continue to do so. The predominant trend is to place further liability on the polluter and to alleviate the economic burden which pollution places on the authorities. The PPP is not a principle of equity; it is designed not to punish polluters but to set appropriate signals in place in the economic system so that environmental costs are incorporated in the decision-making process and hence arrive at sustainable development that is environment-friendly. The aim is to avoid wasting natural resources and to put an end to the cost-free use of the environment as a receptacle for pollution. A degree of environmental pollution will certainly persist, and the consumer will bear the cost initially charged to the polluter. But use of the PPP will secure economic efficiency and will reduce distortions in international trade and investment to a minimum.
Dokumenty
Stáhnout Dokument Autor Typ Velikost
Stáhnout Text práce JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D. 1.41 MB
Stáhnout Abstrakt v českém jazyce JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D. 222 kB
Stáhnout Abstrakt anglicky JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D. 119 kB
Stáhnout Posudek vedoucího prof. JUDr. Milan Damohorský, DrSc. 607 kB
Stáhnout Posudek oponenta JUDr. Hana Müllerová, Ph.D. 937 kB
Stáhnout Posudek oponenta doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc. 877 kB
Stáhnout Záznam o průběhu obhajoby 273 kB