velikost textu

Požadavky nezávislosti správních orgánů v komunitárním právu

Upozornění: Informace získané z popisných dat či souborů uložených v Repozitáři závěrečných prací nemohou být použity k výdělečným účelům nebo vydávány za studijní, vědeckou nebo jinou tvůrčí činnost jiné osoby než autora.
Název:
Požadavky nezávislosti správních orgánů v komunitárním právu
Název v angličtině:
The requirement of independence of administrative bodies in Community law
Typ:
Disertační práce
Autor:
JUDr. Jakub Handrlica, LL.M., Ph.D.
Školitel:
prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Oponenti:
prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc.
Doc. JUDr. Iva Chvátalová, Csc.
Id práce:
11958
Fakulta:
Právnická fakulta (PF)
Pracoviště:
Katedra správního práva a správní vědy (22-KSP)
Program studia:
Teoretické právní vědy (P6801)
Obor studia:
Veřejné právo II - Ústavní právo, správní právo, finanční právo, právo životního prostředí, právo sociálního zabezpečení (VII)
Přidělovaný titul:
Ph.D.
Datum obhajoby:
9. 9. 2009
Výsledek obhajoby:
Prospěl/a
Jazyk práce:
Čeština
Abstrakt:
7. Závěry 1. Mluvíme-li se o „nezávislosti“ správních orgánů, můžeme pod tímto pojmem chápat nezávislost ve smyslu funkčním, nezávislost ve smyslu politickém, anebo kombinaci uvedených významů. Stěžejní pro posouzení toho, v jakém významu – a jestli vůbec – je možno mluvit o nezávislém postavení dotčeného správního orgánu, je relevantní právní úprava (včetně ústavněprávních postulátů ohledně organizace výstavby státní správy). 2. Požadavek nezávislosti správního orgánu ve smyslu jeho neutrality, nestrannosti a nepodjatosti je jedním ze základních principů výkonu veřejné správy. Orgány moci veřejné prosazují veřejné, nikoliv soukromé zájmy. Požadavek nezávislosti ve smyslu její nestrannosti a nepodjatosti tedy není specifikem vybraných odvětví, nýbrž může být přiřazen k základním principům dobré správy. V kontextu předkládané studie je tento požadavek označován jako nezávislost funkční. Funkční nezávislost správního orgánu má za cíl zabezpečit všem participujícím subjektům rovné postavení ve vztahu k moci veřejné. Nezávislost ve smyslu funkčním má specifické konotace v těch případech, kdy požadavek nestrannosti implikuje nutnost předcházet možným konfliktům širšího spektra zájmů. Jedná se typicky o nové administrativní agendy, které vyžadují specifickou míru separace od mocenského centra, tj. status obdobný soudům, ale charakter svěřených úkolů vylučuje, aby je vykonávaly skutečně nestranné a nezávislé soudy. 3. Pod pojmem „nezávislost“ ovšem můžeme chápat také to, že určitý orgán moci výkonné není vázán (srov. něm. distinkci weisungsgebunden - weisungsfrei) pokyny žádného nadřízeného orgánu, že žádný hierarchicky nadřízený orgán nemůže zasahovat do jeho činnosti závaznými pokyny individuální ani abstraktní povahy a dále že žádnému hierarchicky nadřízenému orgánu není svěřena působnost zrušit, anebo změnit rozhodnutí dotčeného orgánu. Tato forma „nezávislosti“ je označována jako „politická nezávislost.“ Uvedená forma nezávislosti je charakteristická nejen pro orgány moci soudní, ale v současnosti také pro postavení centrálních (emisních) bank a pro kontrolní úřady (účetní dvory). Je přitom nutno rozlišovat mezi nezávislostí instituce de iure (tzv. statutární nezávislost) a nezávislostí instituce de facto (tj. nezávislost instituce v její reálné činnosti, která je označována i jako „politická citlivost“ instituce). Ačkoliv mohou být mechanismy nezávislosti dotčené instituce v nejvyšší možné míře zajištěny legislativou, může být 259 činnost instituce v realitě ovlivňována zájmy politického spektra, resp. jiných zainteresovaných skupin v mnohem intenzivnější míře, než je tomu u institucí s nižší mírou statutární nezávislosti. 4. Jako důvod pro garanci specifického, na vládě jako vrcholném orgánu moci výkonné nezávislého postavení vybraných orgánů v rámci organizace státní správy je na prvém místě uváděno zejména odstínění výkonu státní správy od vlivů politického cyklu. První argumenty ve prospěch oddělení výkonu státní správy ve vybraných odvětvích od politického rozhodování vznikly na půdě ekonomie veřejných financí. Je možno konstatovat, že v této oblasti měly ekonomické teorie směrující k požadavku politické nezávislosti výkonu správy (konkrétně co se týče politické nezávislosti centrálních bank) v reálné aplikaci do právních předpisů jednotlivých států doposud největší ohlas. Dle tzv. Phillipsovy křivky, resp. jejích pozdějších modifikací, je v případě podřízení centrální banky vládní exekutivě dána priorita fiskální politice a měnová politika je používána k fixování sazeb ve výši přijatelné pro financování projektovaného deficitu veřejných financí. Negována by měla být časově nekonzistentní řešení, tj. taková řešení, která nejsou pro rozhodovatele ve zpětném pohledu optimální, i když zpočátku byla součástí optimální strategie a v mezidobí se neobjevila nová informace. Výše nastíněné ekonomické teorie zapadají do širšího rámce ekonomických proudů tzv. teorie veřejné volby (Public Choice). Představitelé teorie veřejné volby se věnovali zejména analýze rozhodování voličů, politiků, zaměstnanců státní správy a klasifikace selhání demokratických rozhodovacích procesů z hlediska plnění ekonomických cílů. Podle teorie veřejné volby preferují politici taková rozhodnutí, která přinášejí výsledky v kratším časovém horizontu před těmi, která by mohla přinést pozitivní výsledky v časovém horizontu delším. Zastánci teorie veřejné volby pak docházejí k závěru, že v soukromém sektoru panuje daleko větší jistota ohledně návratnosti investovaných prostředků než v sektoru veřejném. To je pak dle této teorie důvodem, proč politici preferují rozhodnutí, která mají reálné výsledky v krátkodobém horizontu před těmi, která mohou přinést pozitivní výsledky až během delší doby. Jako příklad uvádí škola Public Choice vrchnostenskou regulaci cen elektrické energie, která sice může v horizontu několika let vést ke stabilizaci cenové hladiny, dlouhodobě však bude mít dle zastánců teorie veřejné volby za následek nedostatek investic do infrastruktury. 5. Existující komunitární právní předpisy v oblasti liberalizace tzv. síťových odvětví obsahují požadavky ohledně zabezpečení funkční nezávislosti vnitrostátních správních (regulačních orgánů) ve smyslu jejich nestrannosti a nezávislosti na účastnících trhu. Navrhované komunitární předpisy pro oblast liberalizace trhů s elektrickou energií, zemním plynem a službami elektronických komunikací /KOM(2007) 528 final, KOM(2007) 529 final, KOM(2007) 697 final/ si stanovují za cíl 260 vytvořit takový právní rámec pro výkon veřejné správy ve výše uvedených oblastech, který by „zaručil nezávislost na krátkodobých politických zájmech“, „zvýšil účinnost regulace dostatečnou nezávislostí regulačních orgánů na vládě“ a „zajistil plnou nezávislost na jakýchkoli veřejných či soukromých zájmech.“ Uvedené cíle korespondují s již výše nastíněnými postuláty některých ekonomických teorií, zejména teorie veřejné volby (Public Choice). Existující návrhy komunitárních směrnic zároveň obsahují řadu mechanismů, které mají za cíl politickou nezávislost národních správních (regulačních) orgánů zajistit a které vykazují identické rysy s mechanismy, které již za současného stavu garantují nezávislé postavení centrálních bank. Jedná se o garanci institucionální nezávislosti spočívající v zákazu regulačních orgánů ovlivňovat rozhodování centrální banky a dále v zákazu regulačních orgánů požadovat nebo přijímat pokyny od orgánů veřejné moci, osobní (personální) nezávislosti osob s rozhodovací pravomocí, která spočívá zejména v požadavcích ohledně fixního určení funkčního období a striktního vymezení důvodů pro odvolání těchto osob, a nezávislosti rozpočtové. V případě přijetí výše uvedených směrnic vznikne členským státům ES nejen závazek implementovat výše uvedené požadavky institucionální, osobní a rozpočtové nezávislosti do národních právních řádů, členské státy ES budou muset současně čelit obdobným právním otázkám, které přineslo i zřizování politicky nezávislých centrálních bank. 6. Paralelně s existujícími požadavky komunitárního práva ohledně zřizování funkčně nezávislých regulačních orgánů působí na evropské (kontinentální) národní právní řády vlivy anglo-amerických modelů, a to mimo jiné z toho důvodu, že komunitárním právem požadované metody regulace do značné míry vycházejí z modelů imanentních těm, které jsou zakotveny v právu Spojených států a Velké Británie. Neexistuje přitom jednotný model „nezávislého regulačního orgánu“, spíše se jedná o určité charakteristické znaky, které se u tohoto typu orgánů pravidelně opakují: v mnoha případech se jedná o orgány kolegiální povahy (commission), které jsou organizačně a institucionálně odděleny od jiných orgánů veřejné správy; v právních úpravách funkčních období členů těchto kolegiálních orgánů, resp. funkcionářů těchto orgánů v případě jejich monokratické konstelace se pravidelně objevuje konstrukce, podle které délka funkčního období překlenuje řádný volební cyklus, a to s cílem zabezpečit kontinuitu rozhodovací činnosti od mechanismů politického cyklu; v právních úpravách těchto orgánů se dále pravidelně objevují mechanismy, které mají za cíl odstínit personální obsazení vedení těchto orgánů od mechanismů politického cyklu, a to zejména striktními pravidly pro odvolání funkcionářů těchto orgánů před uplynutím jejich řádného funkčního období, a to zejména na základě taxativně vyjmenovaných důvodů. 261 7. Přijetí v současnosti navrhovaných komunitárních směrnic bude mít stěžejní důsledky i pro český právní řád, protože bude představovat požadavek zřízení na vládě nezávislého regulačního orgánu pro oblast energetiky. Ačkoliv je výkon veřejné správy v České republice v zásadě realizován prostřednictvím hierarchicky organizované struktury státní správy, na jejímž vrcholu stojí vláda, je v teorii veřejného práva již uznáno, že „dosavadní konstrukce spočívající v tom, že vláda je chápána jen jako nejvyšší orgán státní správy (ve smyslu veškeré veřejné správy), již v moderním právním státě neobstojí. Pro takový stát je příznačné: předně vláda může být nejvyšším, tj. řídícím orgánem toliko vůči hierarchické soustavě státních orgánů jako vykonavatelů státní správy, zatímco vůči jiným subjektům a jejich orgánům vykonávajících ostatní veřejnou správu je pravomoc vlády omezena na formy stanovené právním řádem.“827 Nastíněný posun směrem k rozvolnění klasické hierarchické struktury státní správy, v jejímž čele stojí vláda, byl naznačen i v judikatuře Ústavního soudu ohledně nezávislého postavení centrální banky, podle které je „toto rozšiřování počtu „pilířů státní moci“ ... přirozené, a proto neobstojí protiargumenty založené na srovnávání se staršími „klasickými“ ústavami, ve kterých se o nezávislé bance nepíše prostě proto, že ekonomická teorie v době, kdy byly přijímány, ještě dostatečně nepopsala nebezpečí monetárních manipulací exekutivou. Toto rozšiřování a změny konstitucionability (potřeby a vhodnosti regulace ústavními předpisy) pokračuje s ekonomickým a technologickým vývojem.“828 Centrální banka sice není jediným orgánem veřejné moci, který není vázán pokyny vlády jako politického centra, emancipace určité výseče hospodářské politiky (monetární politiky) z pravomoci vlády do pravomoci na vládě nezávislého orgánu na základě postulátu ekonomických teorií přestavuje precedens pro vytváření srovnatelných orgánů v budoucnu. Důvodem pro započetí procesu další emancipace pravomocí z originární pravomoci vlády na nezávislé orgány mohou být – v případě jejich přijetí – právě výše uvedené návrhy komunitárních směrnic pro oblast liberalizace energetických trhů a trhů elektronických komunikací, které vycházejí z ideově identických ekonomických postulátů, jaké vedly ke garanci nezávislého postavení centrálních bank. Vzhledem ke skutečnosti, že garance nezávislého postavení centrální banky a garance nezávislého postavení regulačních orgánu pro sektory tzv. síťových odvětví vycházejí z totožných ekonomických postulátů o škodlivosti zásahů politických rozhodnutí do výkonu veřejné správy v sektorech, ve kterých uvedené orgány vykonávají své zákonem vymezené pravomoci, bude v případě zřizování nových politicky 827Srov.: Hendrych, D.: Základy správního práva, in: Hendrych, D. (Ed.): Správní právo. Obecná část, 5. vydání, C. H. Beck, Praha, s. 10. 828 Nález č. 90/2001 Sb. ÚS, sv. 22 (č. 278/2001 Sb. a oprava č. 96/2002 Sb.). 262 nezávislých správních orgánů existující postavení a právní úprava centrální banky přirozeným vzorem. 8. V případě přijetí v současnosti navrhovaných komunitárních směrnic a nutnosti zřídit v českém právním řádu na vládě nezávislé regulační orgány bude český zákonodárce dále moci v českém pravním řádu aplikovat ty modely výkonu veřejné správy, které se osvědčily v zahraničních právních úpravách. Stejně tak je možné v zahraničních právních řádech identifikovat několik – v mnoha ohledech doposud nedořešených – problémů, které jsou s procesem zřizování „nezávislých správních orgánů“ spojeny: Zejména je zapotřebí poukázat na snahu o právní podchycení a explicitní zakotvení mechanismů kontroly a odpovědnosti těchto nezávislých orgánů za výkon jejich pravomocí. Zřizování orgánů pověřených pravomocemi v oblasti výkonu veřejné správy, které nejsou zařazeny do obecné hierarchické struktury, resp. explicitní vyjádření zákazu udělovat těmto orgánům pokyny ze strany jiných orgánů a zákazu tyto pokyny přijímat mají za následek, že vláda jako centrum politické moci ztrácí možnost zasahovat do výkonu veřejné správy v určité oblasti, a to s tím následkem, že za rozhodovací činnost nemůže nést odpovědnost vůči legislativě. Z toho vyplývá nutnost zakotvit takové mechanismy, které by tento demokratický deficit výkonu veřejné správy prostřednictvím těchto „nezávislých“ orgánů překlenuly. Takovým mechanismem je v jednotlivých zahraničních právních řádech zpravidla vytvoření specifických vztahů orgánů, které nejsou součástí hierarchické struktury státní správy a nejsou vázány pokyny vlády jako politického centra vůči legislativě, a dále podřízení rozhodovací činnosti těchto orgánů mechanismům soudního přezkumu. Jedná se ostatně o mechanismy, které jsou již v současnosti zakotveny v právní úpravě centrální banky. 263
Dokumenty
Stáhnout Dokument Autor Typ Velikost
Stáhnout Text práce JUDr. Jakub Handrlica, LL.M., Ph.D. 1.66 MB
Stáhnout Abstrakt v českém jazyce JUDr. Jakub Handrlica, LL.M., Ph.D. 215 kB
Stáhnout Abstrakt anglicky JUDr. Jakub Handrlica, LL.M., Ph.D. 150 kB
Stáhnout Posudek vedoucího prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc. 246 kB
Stáhnout Posudek oponenta prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc. 748 kB
Stáhnout Posudek oponenta Doc. JUDr. Iva Chvátalová, Csc. 838 kB
Stáhnout Záznam o průběhu obhajoby 267 kB