velikost textu

Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích

Upozornění: Informace získané z popisných dat či souborů uložených v Repozitáři závěrečných prací nemohou být použity k výdělečným účelům nebo vydávány za studijní, vědeckou nebo jinou tvůrčí činnost jiné osoby než autora.
Název:
Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích
Název v angličtině:
The development of legal regulation of state civil servants in the Czech Lands from 18th century to 1938
Typ:
Disertační práce
Autor:
JUDr. Jiří Šouša, Ph.D.
Školitel:
prof. JUDr. Karel Malý, DrSc., dr. h. c.
Oponenti:
doc. JUDr. Ladislav Soukup, CSc.
Ladislav Vojáček
Id práce:
11300
Fakulta:
Právnická fakulta (PF)
Pracoviště:
Katedra právních dějin (22-KPD)
Program studia:
Teoretické právní vědy (P6801)
Obor studia:
Právní dějiny, teorie práva, filozofie a sociologie práva (PDTP)
Přidělovaný titul:
Ph.D.
Datum obhajoby:
21. 3. 2012
Výsledek obhajoby:
Prospěl/a
Jazyk práce:
Čeština
Klíčová slova:
Právo, právní dějiny, úřednictvo
Klíčová slova v angličtině:
Law, Legal history, Clerks
Abstrakt:
Abstrakt v českém jazyce Předkládaná disertační práce se soustřeďuje na nastínění a rozbor základů vývoje právní úpravy postavení státních civilních úředníků od konce 18. století do roku 1938 s důrazem na poznání vzniku a proměny postavení tzv. pragmatikálního úřednictva v českých zemích, tedy otázek náležejících do dějin úřednického práva včetně pojmově-teoretických východisek, tzn. vymezení pojmů úřednictvo, státní civilní úřednictvo, byrokracie a jejích úkolů včetně státní, resp. veřejné služby. Přináší tak komplexnější pohled do minulosti aktuálního právního tématu. Regulace statusu státního civilního úřednictva právními normami má v českých zemích dlouhou historickou tradici, která se vyvíjí současně s evolucí celého právního řádu a přizpůsobuje se změnám společnosti, hospodářství a jednotlivých normativních systémů včetně práva. Počátky moderní tvářnosti služebního (úřednického) práva se formovaly v 18. století, v době osvícenství, za vlády Marie Terezie a zejména Josefa II. Některé instituty tehdy do jisté míry navazovaly na regulaci předchozího stavovského a absolutistického feudalismu, jiné už představovaly zcela nové instituty a zachovaly se až do dnešních dnů. Společným byl princip, který přetrval až do konce v práci zkoumaného období, totiž speciální úřednický veřejnoprávní řád. Namísto staršího pojetí úřednictva se vytvořila racionalistická byrokracie, kdy postavení jejích členů mělo povahu veřejnoprávního poměru nejprve mezi úředníkem a panovníkem, který se teprve po roce 1918 přeměnil ve vztah k amorfnímu, depersonifikovanému státu. Vrchnostensko-veřejnoprávní povaha tohoto vztahu však zůstala zachována až do roku 1938. Právní úprava státní civilní služby byla na konci 18. století partikularizována, jak teritoriálně, tak věcně. Byla obsažena v celé škále právních předpisů, kde obvykle nepředstavovala hlavní matérii, ale spíše tematicky vhodný či alespoň nerušivý doplněk. Právní úprava postavení administrativního aparátu rozvíjela, jak své normativní, tak metanormativní elementy. Josef II. dne 13. prosince 1783 vydal pastýřský list, který se stal nejen platným předpisem, ale také programem, jehož obsah byl v průběhu následujícího století vyplněn pozitivně právními předpisy. Již v 18. století právní předpisy postupně obsáhly normativní zakotvení požadavků pro přijetí do státní služby. Patřily mezi ně zemská příslušnost (předobraz státního občanství), minimální věk, způsobilost k právním úkonům, znalost úředního jazyka, trestněprávní i mravní bezúhonost, zákaz zaměstnávání příbuzných jako výraz snahy o posílení nepodjanosti a nestrannosti, vzdělání i praxe. Staršími, po roce 1867 opouštěnými podmínkami bylo např. katolické vyznání jako státní ideologie. Vznikly také základy juristické regulace služebních práv a povinností, otázek loajality, mlčenlivosti, disciplinárního práva, hodností, postupu, příjmů, plynulosti výkonu služby, dovolené, služební doby, diet a cestovného, uniforem a vedlejších povolených aktivit, sociálně-ekonomického zajištění úřednictva a jejich rodinných příslušníků, příp. pozůstalých, především pojištění inclusive penzí a důchodů (dva penzijní normály). Přesto bylo osvícenské úřednické právo ještě nedokonalé. Neplatil časový postup a definitiva, alimentační systém se teprve zakládal, stejně jako zabezpečení státních civilních úředníků a jejich příbuzných pro případ nezaviněné sociální události. Totéž lze říci o úpravě disciplinárního práva a nedovolených činností. Výrazně převažoval kolegiátní systém řízení úřadu. Také některá čestná práva jako služební stejnokroj apod. ještě neexistovala. První polovina 19. století byla dobou, kdy právní úprava stála na rozcestí mezi tradicí a reformou. Normotvůrce na jednu stranu pokračoval v trendech osvícenství, které upřesňoval (např. v oblasti specifikace regulace sociálních událostí, služební doby, pohotovosti, pracovní pohotovosti, principu primární vnitřní substituce) na druhou stranu doba předbřeznová znamenala v některých oblastech stagnaci, ne-li krok zpět. Došlo např. k výraznému rozlišení postavení vyššího a nižšího úřednictva a favorizaci určitých skupin osob, zejména bývalých příslušníků ozbrojených sborů. Tento nedostatek pak provázel právní řád až do roku 1938. V letech 1848 – 1850 došlo k rozsáhlým změnám v´organizaci veřejné správy, které rozhodným způsobem ovlivnily podobu úřednického práva. Namísto normativních aktů vztahujících se pouze na v nich výslovně vymezené skupiny osob se postupně rozšířily na administrativní personál všeobecně. Léta neoabsolutismu 1849 – 1859 byly roky „továrny na zákony“, kdy byla vydávána jedna provizorní norma služebního práva a novelizace za druhou. Mnohdy přitom tyto zdánlivě dílčí obecně závazné normativní akty řešily zásadní problematiku a posouvaly vývoj dále a to včetně úřednického práva. Jakousi kvazislužební pragmatiku pro smíšené úřady představoval zákon č. 81/1853 ř.z. o vnitřním uspořádání a činnosti úřadů ve spojení s instrukcí č. 52/1855 ř.z., stanovící základní prvky úřednického práva. Reformy administrativního práva se po čistkách „nespolehlivých“ úředníků na základě činnosti tzv. disciplinárních komisí po revolučních událostech 1848/1849 snažily v systémové rovině o změnu právní úpravy postavení úřednictva směrem, aby od dob josefinismu dosud spíše opozičně a proreformně naladěné úřednictvo bylo přetransformováno v pilíř režimu. Tomu odpovídala i formální stránka, která se projevila militarizací úřednictva. Vzorem řady předpisů se stala úprava pro vojsko. Normotvůrce neoabsolutismu si rovněž uvědomil význam pozitivní materiální motivace, zvláště pak ekonomického zajištění, státní civilní byrokracie pro udržení stability celého systému a věnoval této otázce v normativních aktech patřičnou pozornost. Úprava platových otázek se od té doby stala nejdůležitějším tématem služebněprávní regulace. Současně výrazným způsobem rozvinul požadavky na kvalifikaci byrokracie. V návaznosti na Thunovy reformy se dotvořil institut teoretických a praktických státních zkoušek jako nezbytného předpokladu pro přijetí do státní civilní služby. Teprve období 1860 – 1918 lze ovšem bez nadsázky považovat za dobu kodifikace úřednického práva a dotvoření předchozí evoluce právní úpravy státní cívilní byrokracie. Ve druhé polovině 19. století byly přijaty rozsáhlé a zevrubné klíčové obecně závazné normativní akty služebního práva, doprovázené řadou prováděcích podzákonných obecně předpisů včetně kodexu státního civilního úřednictva – zákona č. 15/1914 ř.z., ačkoliv doba označovaná jako období velké deprese (1873 – 1896), vyznačující se vleklými hospodářskými problémy a stagnací ekonomického růstu trendy soustředění a modernizace úřednického práva poněkud zmírnila. Nad jiné významnými, obecně závaznými normativními akty, znamenajícími vždy posun v celkové juristické úpravě úřednického statusu byly např. zákony č. 47/1873 ř.z., 172/1898 ř.z. a 34/1907 ř.z. Do záležitostí úřednického práva začala na konci 19. století, na rozdíl od období předchozího zasahovat i judikatura, a to především speciální soudní soustavy – ústavní a správní soudnictví. Právě služební pragmatika, jejíž přijetí Říšskou radou nebylo samozřejmé, neboť znamenalo prolomení dosavadního monopolu autokratické exekutivy, završila vývoj postupující směrem k prosazení úřednického kodexu jednoznačně vymezujícího klíčový obsah služebněprávního vztahu, specializovaného služebního práva, časového a alimentačního postupu i definitivy. Regulovala ovšem v podstatě všechny klíčové otázky právní úpravy státního civilního úřednictva a stala se zásadním normativním aktem tohoto juristického odvětví až do 50. let 20. století. První Československá republika na základě recepčního zákona a na něj navazujících předpisů převzala v podstatě veškerý byrokratický personál i právní úpravu jeho postavení. Při recepci měly rozhodující význam právě ohledy na udržení funkčnosti státu a tedy zejména na nerušenou činnost jeho státní služby v personálním pojetí – administrativního aparátu. Na rozdíl od jiných právních odvětví však zde brzy došlo k důležitým reformám, a to nejen v období budování státu, tzn. v letech 1919 – 1923, ale též později v čase stability. Např. teprve po vzniku ČSR v roce 1918, v souvislosti s nástupem vlády politických stran, lze v plné míře hovořit o důležité novotě v koncepci úřednického práva – o oddělení exekutivy a veřejné správy. Přestože stát byl státem politických stran a úředníci měli často více než jednu stranickou legitimaci, byla jejich formální nestrannost spíše posílena. Zákon č. 269/1920 Sb. z. a n. unifikoval právní řád v otázkách statusu státních civilních služebníků, když působnost úřednického práva rozšířil na celé státní území. Významné novoty přinesly reformy správního uspořádání, jež v konečném důsledku postátnily většinu úřednického personálu a přímo tak předznamenaly systém národních výborů po roce 1945, který na ně ve sjednocení kolejí i personálu spíše navázal, než že by byl protikladným. Rozdíl však spočíval v dominantním segmentu služby, který do roku 1938 představoval prvek profesionální, po roce 1945 prvek demokratický (laický). Do pozice státní civilní byrokracie byla převedena kromě samosprávného úřednictva i nemalá množina smluvního úřednictva a nižšího administrativního aparátu. Důležitým mezníkem ve vývoji právní úpravy státního civilního úřednictva bylo přijetí platových zákonů. Dosavadní vědecké bádání se věnovalo především jeho normám vztahujícím se k hlavní matérii – odměňování úřednictva. Na místě je vhodné upozornit, že deklarovaný záměr prosadit princip zásluhovosti ve skutečnosti realizován nebyl, ale byl posílen vliv vedoucích pracovníků, resp. v nové společenské realitě politických stran, nad úředníky a celkově u odbourání časového principu znamenal návrat před rok 1914. Většina služebních míst byla díky novému systému podsystematizována. V důsledku toho reformou vyvstávalo nebezpečí stagnace reálných platů řadového, zejména nižšího konceptního úřednictva a zřízenců, v protikladu ke skokovému nárůstu platů funkcionářů a určitých postů, obsazovaných nezřídka na základě stranického klíče. Ani druhý úmysl legislativců, podpořit početní restrikce státních civilních úředníků nevyšel. Další novely a předpisy se snažily povětšinou odbourat pouze nejkřiklavější nedostatky nedotažené „reformy“, která se stala palčivým problémem státní služby až do roku 1938. Oproti spíše negativnímu vyznění následků této klíčové změny však zákon kodifikoval též celou řadu dalších otázek služebního práva v podobě, kterou často vytvořila judikatura.
Abstract v angličtině:
Abstract The present dissertation endeavours to outline and analyze the evolution of the legal regulation of the status of civil servants from the end of the 18th century to 1938, with an emphasis on the understanding of the advent and change of the status of the so-called statutory civil servants in the Czech Lands. It examines certain issues in the history of the Service Law and their points of departure, and defines the terms ‘civil servants’, ‘civil service, and ‘bureaucracy’, and their tasks, including state and public service. It puts forward a more comprehensive view of the history of this legal theme. Legal regulation of the status of civil servants in the Czech Lands has a long- established tradition which evolves in line with the evolution of the entire legal system and adopts to changes in society, economy, and the individual normative systems, including the law. The origins of the modern form of the Service Law go back to the 18th century, to the Age of Enlightenment, the reign of Marie Theresa and in particular, the reign of Josef II. Some institutes continued to an extent in the regulation of the absolutistic feudalism and that of the estates, while others represented completely new institutes and have been preserved to this day. There was a common principle that applied until the end of the period under review: a special Public Service Code. The older conception of the Civil Service was superseded by a rationalistic bureaucracy where the standing of its members had initially the nature of a public relationship between an official and his ruler, and this was only transformed after 1918 into a relationship with an amorphous depersonalized state. The ‘authority versus public’ nature of this relationship endured until 1938. Legal regulation of the Civil Service was particularized by the end of the 18th century, both in territorial and material terms. It was laid down in a number of regulations where it did not usually represent the main content but a thematically fitting or at least nonintrusive addendum. Legal regulation of the status of the administrative apparatus developed both its normative and meta-normative elements. On 13 December 1783 Josef II issued a pastoral letter which became not only a valid regulation but also a programme whose content was put into practice during the following century with positive legal provisions. Already, in the 18th century, the law came to regulate some normative qualification requirements for admission to the Civil Service. They included provincial citizenship (as prototype of state citizenship), minimum age, legal capacity, command of the official language, clean criminal record and good morals, prohibition on employment of relatives as an expression of the endeavour to promote even-handedness and impartiality, education, and professional experience. Some older requirements, abandoned after 1867, included for example Catholic profession as the State ideology. The foundations for juristic regulation of Civil Service rights and obligations were also laid, with questions of loyalty, confidentiality, disciplinary law, rank, advancement, income, length of uninterrupted service, holidays, service time, subsistence allowances and travel expenses, uniforms, permitted subsidiary activities, socio-economic security of civil servants and their family members and survivors, and insurance, including pensions (two pension laws). The Enlightenment Civil Service Law was still imperfect, however. There was no career advancement based on years of service and no security of employment, and the maintenance system was just being created, as well as social security for the civil servants and their relatives providing against an unexpected social occurrence. The same can be said about the regulation of disciplinary law and unauthorized activities. A collective office management system predominated. Some honorary rights, such as service uniforms, did not yet exist. The first half of the 19th century was a time when legal regulation stood at the crossroads between tradition and reform. On the one hand the legislators continued the Enlightenment trends (e.g. specification of the regulation of social events, service time, stand- by duty, the principle of primary internal substitution), on the other hand, the pre-March period meant stagnation in some areas if not a step backwards. For example, the status of senior and junior civil servants was very much differentiated, with favouring of certain groups of persons, in particular former members of the armed forces. This defect remained in the legislation until 1938. In 1848-1850 radical changes were made in the organization of public administration and they affected materially the form of the Civil Service Law. In lieu of normative acts applicable to expressly defined groups of persons they were gradually extended to the administrative personnel in general. The years of neo-absolutism 1849-1859 were years when ‘law factories’ churned out one provisional Civil Service Law and amendment after another. Often these seemingly partial but generally binding normative acts addressed fundamental issues and facilitated progress, including the Civil Service Law. A sort of quasi-service statutes for mixed authorities was represented by Act 81/1853, on internal organization and activities of government agencies, in conjunction with Instruction 52/1855, setting out the basic elements of the Civil Service Law. Reforms of the code of administration following the purges of unreliable officials by disciplinary commissions after the revolutionary events in 1848/1849 endeavoured, at the system level, to change the legal regulation of the status of civil servants, so that from the Josephine era opposition-minded and pro-reform civil servants were gradually transformed into supporters of the regime. The formal aspect manifested in the militarization of the civil servants corresponded to this. Many legal provisions were modelled on army regulations. The neo-absolutist lawmakers also realized the importance of a positive material motivation, in particular financial security for the Civil Service, to maintain the stability of the whole system, and they paid due attention to this issue in the normative acts. Regulation of salaries became the most important theme in the Civil Service Law then. At the same time, the lawmakers laid down the qualification requirements for the bureaucracy. In conjunction with Thun’s reforms an institute of theoretical and practical state examinations was created as a prerequisite for admission to the Civil Service. The period 1860-1918 can be regarded as the time of codification of the Civil Service Law and finalization of the evolution of its legal regulation. Extensive generally binding normative acts related to the Civil Service Law were passed in the second half of the 19th century, accompanied by a number of implementing secondary laws, including the Civil Service Code – Act 15/1914 – although the period called the Great Depression (1873-1896), typified by many long-drawn-out economic problems and stagnation of economic growth, somewhat moderated the trends of concentration and modernization of the Civil Service Law. The most important generally binding normative acts, always signifying a shift within the juristic system of the Civil Service status, were Acts 47/1873, 172/1898, and 34/1907. The judicature began to intervene in the Civil Service Law at the end of the 19th century, unlike the preceding period, through a special court system – constitutional and administrative judiciary. The Civil Service Statute, whose adoption by the Reich Council could not be taken for granted as it meant breaking up the monopoly of an autocratic executive, crowned the developments leading towards the adoption of a Civil Service Code clearly defining the core content of the service relationship, a specialized Civil Service Law, service time and maintenance advancement, and security of employment. It essentially regulated all the key issues in the legal regulation of civil servants and became a vital normative act of this juristic branch until the 1950s. Based on the Reception Law and the related regulations, the first Czechoslovak Republic essentially took over all the Civil Service personnel and the legal regulation of their status. During the reception most important efforts were to maintain the state functionality and uninterrupted activity of the Civil Service in a personal conception – the administrative apparatus. Unlike other branches of law important reforms were soon carried through, and not only in the state-building period, in 1919-1923, but also later, at a time of stability. For example, it was only after the establishment of the Czechoslovak Republic in 1918, in the coming of a government of political parties, that one could speak of an important novelty in the conception of the Civil Service Law: separation between the executive and public administration. Although the State was a state of political parties and civil servants often had more than one party membership card, their formal impartiality was reinforced. Act 269/1920 Coll., as subsequently amended, unified the judicial code in respect of the status of civil servants as it extended the operation of the Civil Service Law throughout the state territory. Significant novelties were brought about by reforms of the administrative system, which resulted in nationalization of most civil servants and directly presaged the system of national committees after 1945, which followed with the unification of the personnel rather than being antagonistic. The difference lay in the dominant service segment which represented, until 1938, a professional element and after 1945 a democratic (lay) element. Apart from self- governing civil servants, not a few contracted civil servants and lower administrative staff were transferred to positions in the Civil Service. A seminal moment in the development of the legal regulation of civil servants was the passing of the Remuneration Laws. Scholarly research has hitherto focused on its norms in relation to the main content – the remuneration of civil servants. It should be noted here that the declared plan to push through the service-years principle was not in fact implemented, although the powers of administrators were reinforced, and in the new social reality, those of political parties, over the officials, and the abandonment of the service-years principle meant a return to before 1914. As a result of the new system, most Civil Service departments were understaffed. In consequence of the reform there was the risk of stagnation of the real pay of the rank and file, in particular junior civil servants and ancillary staff, in contrast to steep rises in the salaries of officials and posts filled not infrequently according to party allegiance. Another plan of the lawmakers, to set limits on the numbers of civil servants, also failed. Further amendments and regulations mostly tried to overcome the most obvious shortcomings of the incomplete ‘reform’, which persisted as a pressing problem of the Civil Service until 1938. Against the rather negative consequences of this key change the law codified a number of other issues related to the Civil Service Law in a form that was often made by the judicature.
Dokumenty
Stáhnout Dokument Autor Typ Velikost
Stáhnout Text práce JUDr. Jiří Šouša, Ph.D. 2.82 MB
Stáhnout Abstrakt v českém jazyce JUDr. Jiří Šouša, Ph.D. 77 kB
Stáhnout Abstrakt anglicky JUDr. Jiří Šouša, Ph.D. 76 kB
Stáhnout Posudek vedoucího prof. JUDr. Karel Malý, DrSc., dr. h. c. 456 kB
Stáhnout Posudek oponenta doc. JUDr. Ladislav Soukup, CSc. 1.07 MB
Stáhnout Posudek oponenta Ladislav Vojáček 1.19 MB
Stáhnout Záznam o průběhu obhajoby 342 kB